На прошлой неделе написал о том, что было бы целесообразно предоставить право выбирать губернаторов законодательным собраниям (ЗС) в соответствии с волей, выраженной избирателями на выборах самих ЗС. Должен признать, что ничего особенно оригинального в этой модели нет. Примерно в таком виде она существует в большинстве европейских стран и называется парламентской системой. Я ввел дополнительные гарантии того, что исполнительная власть будет сформирована без больших отклонений от воли избирателей. Известно, что размытая (вследствие коалиционной политики) правительственная ответственность относится к числу основных недостатков парламентской системы. Но институциональный дизайн, конечно же, не сводится к механизму формирования исполнительной власти. Парламентская система включает в себя не только право ЗС на формирование правительства простым большинством депутатов, но и постоянно действующий механизм контроля за тем, как губернатор исполняет свои обещания. Это вотум недоверия и возможность на коалиционной основе сформировать новую администрацию, если действующая перестала отвечать запросам большинства. Подобные возможности должны быть и у российских региональных ЗС, но в усеченном виде. Почему? Необходимой предпосылкой для нормальной работы парламентской системы служит устойчивая многопартийность. Если ее нет, то парламентаризм превращается в бесконечную череду коалиционных маневров, парламентских интриг и правительственных кризисов. Иными словами, ведет к хронической нестабильности. И если на общероссийском уровне запустить работающую многопартийную систему было бы сравнительно легко, то на ее формирование в регионах уйдут многие годы. А между тем, задачи региональной власти – менее политические и больше связаны с оперативным управлением, чем задачи федерального центра. Понятно, что хроническая нестабильность могла бы парализовать жизнь регионов. Таким образом, возможности воздействия ЗС на исполнительную власть надо, по сравнению с классической парламентской системой, обставить дополнительными условиями. Довольно распространенная в мире практика – так называемый конструктивный вотум недоверия, когда отправить правительство в отставку парламент может, лишь предложив одновременно кандидатуру нового премьера. В регионах России, на мой взгляд, такой порядок был бы приемлемым, но не оптимальным, потому что политический итог отклонялся бы от воли избирателей, выраженной на выборах ЗС. Нужен другой механизм. Прежде всего, я считаю, что в течение первого года после избрания губернатору должна быть предоставлена полная оперативная свобода. Вотум недоверия в течение этого периода не голосуется в ЗС. По истечении первого года это становится возможным. Однако прямые политические последствия должны наступать лишь в том случае, если в ЗС существует достаточно широкий консенсус по поводу того, что губернатор не справляется со своими обязанностями и нарушает предвыборные обещания, в том числе и перед собственной партией. Это достижимо, если минимальным порогом для вотума недоверия будет не простое большинство, а квалифицированное, – скажем, две трети. Если противники губернатора оказываются в таком большинстве, то в ЗС повторно проводится процедура выборов, причем партия, от которой выдвигался увольняемый губернатор, вправе выдвинуть новую кандидатуру из числа своих депутатов. Вотум недоверия, вынесенный большинством голосов, превышающим половину, но не достигающим двух третей, имел бы иные политические последствия: обращение к Президенту РФ с просьбой уволить губернатора. На рассмотрение этого обращения отводилось бы полгода. Если по истечении этого срока просьба не удовлетворяется, то ЗС может вынести вотум недоверия вторично. Если и на этот раз не удается собрать две трети голосов, то увольнение губернатора все же вменяется Президенту в обязанность, но тогда он одновременно распускает ЗС и назначает новые выборы. Таким образом, губернатор получает достаточно времени на то, чтобы убедить парламентское большинство в своей дееспособности и готовности идти на политические уступки, а ЗС – на то, чтобы сформировать более широкий консенсус. Не получилось? Тогда ЗС может убрать губернатора, но с существенным риском для себя. Какие-то политические группы примут такой риск с готовностью, но в оправданности этой позиции им предстоит убедиться на выборах. Данный сценарий не исчерпывает спектра возможностей влияния на региональную политику, которые я счел бы целесообразным оставить за федеральным центром. Во-первых, за Президентом РФ должно сохраниться имеющееся у него право отправлять губернаторов в отставку в связи с утратой доверия, то есть по широкой совокупности мотивов, включая политические. Тут нужны лишь два ограничения: этого не должно происходить в течение первого года губернаторских полномочий, а последствия включали бы роспуск ЗС и новые выборы. Во-вторых, именно федеральный центр должен был бы разрешать конфликтные ситуации, когда во втором туре губернаторских выборов в ЗС ни одна кандидатура не получала бы простого большинства (ведь кто-то может воздержаться от поддержки обоих кандидатов). Тогда Президент по собственному усмотрению назначал бы исполняющего обязанности губернатора сроком на год, а по истечении этого года ЗС распускалось бы с назначением новых выборов. Для любителей формального институционального анализа отмечу, что предлагаемый мной порядок – что-то среднее между классической парламентской системой и довольно редким дизайном, известным как «ассамблейно-независимая система». Сам по себе этот дизайн, на мой взгляд, не лишен существенных недостатков, однако именно на региональном уровне, где есть возможность привлечения внешнего арбитра к разрешению конфликтных ситуаций, его недостатки можно блокировать. Я считаю возможным достаточно детально регламентировать институциональное устройство регионов федеральными законодательными актами. Политический аспект федерализма состоит в том, что источником власти в регионе должны быть его граждане. Сейчас это требование не выполняется. Если же оно будет выполнено, то степень регламентации конкретных способов со стороны федерального центра совершенно не важна. Я далек от идей Александра Чаянова, который хотел, чтобы в одной губернии устроилась пролетарская диктатура, в другой – образцовая демократия, а в третьей – удельное княжество. Ни в одной из федераций такого многообразия нет, да и не к чему. Кроме того, в основе реального федерализма лежит отнюдь не конструкция региональной власти, а бюджетная самостоятельность регионов, без которой самые лучшие институты останутся пустыми скорлупками. Я этого аспекта просто не касался, поскольку цель состояла в разработке системы, которая исключила бы политическую ответственность губернаторов за результаты федеральных выборов. На будущей неделе надо сделать перерыв. Вернусь 5–6 апреля.
