Евсей Гурвич. Фото: ИТАР-ТАСС
Почему в России так часто проваливаются разумные реформы? Возможно, самый болезненный пример – пенсионные реформы; последняя из них начнет действовать с Нового года. С 1 по 4 апреля в Москве пройдет Международная конференция по проблемам экономики ВШЭ, Всемирного банка и МВФ – Игорь Шувалов, Ольга Голодец, ключевые министры экономического и социального блока озвучат антикризисные планы правительства, а ученые-экономисты укажут на их слабые места и предложат свои.
Одна из сессий конференции попытается ответить на вопрос, почему в России терпят неудачу реформы. Об этом, а также о постоянно меняющейся пенсионной системе и последствиях крымского кризиса для всей экономики Slon поговорил с одним из модераторов конференции, руководителем Экономической экспертной группы Евсеем Гурвичем.
– На конференции у вас заявлен доклад о пенсионной реформе в сессии о том, почему наше правительство принимает те решения, которые принимает, и делает те реформы, которые делает. У вас есть ответ? Вы на какой точке зрения настаиваете – что логика пенсионной реформы ясна, цели понятны, их можно просчитать?
– Есть два общих взгляда на наши реформы. Один сформулировал академик Полтерович: его взгляд состоит в том, что реформы – это наука. И у нас они не очень эффективно проводятся, потому что мы часто слепо копируем лучший опыт реформ в других странах. Мы берем то, к чему не готовы, и это не приживается на нашей почве. У меня другой взгляд.
Реформы – это не наука, а политика и политэкономия, то есть учет баланса интересов. Реформы не идут так, как нам хотелось бы, потому что большая часть реформ, которые не затрагивают влиятельных интересов, уже проведена. А те, которые тормозятся, либо блокируются теми или другими влиятельными группами, либо не проводятся по политическим мотивам из опасения, что они окажутся непопулярными у электората. Поэтому искусство реформ не в том, чтобы выбрать те реформы, которые подходят для наших условий, а [в том, чтобы выбрать] те, для которых можно создать достаточную базу поддержки. И при этом желательно найти какую-то компенсацию для тех, кто проигрывает. Она может быть в разных формах, необязательно чисто денежная.
В 2002 году, когда была введена нынешняя пенсионная система, мы заимствовали самый передовой опыт на тот момент. На мой взгляд, мы тогда не были готовы к накопительной системе, у нас недостаточно развита была финансовая система, низким было доверие к негосударственным финансовым институтам – была еще свежа память о кризисе 1998 года. А государство не хотело брать на себя ответственность и вкладывало накопления не в высокодоходные, но относительно рисковые инструменты, а в государственные облигации, которые надежны, но обеспечивали доход ниже инфляции. Этот факт компрометировал идею накопительной системы, ведь инвестировать под доходность ниже инфляции нет никакого смысла. Это дало повод для критики накопительной системы вообще. В результате сейчас произошло частичное отступление от нее.
– Вы говорили о конфликте интересов – в чем он?
Во всех странах происходит старение населения. В условиях старения населения неизбежно одно из трех: либо будет снижаться соотношение между пенсией и зарплатой, которое у нас и так достаточно низкое по международным меркам, либо должны расти ставки пенсионных взносов или трансферты из бюджета в Пенсионный фонд, либо нужно повышать пенсионный возраст.
Большинство стран все-таки приняли решения, которые обеспечивают долгосрочную устойчивость их пенсионных систем. Это чаще всего смесь – отчасти за счет повышения пенсионного возраста, отчасти за счет будущего снижения соотношения пенсий к заработной плате, отчасти за счет увеличения финансирования. По оценке экспертов Евросоюза, на горизонте до 50 лет, чтобы поддержать статус-кво пенсионных систем, нужно было бы увеличить их финансирование на 10% ВВП. У нас, по моим оценкам, ситуация примерно такая же. Но при этом принятые у них меры уже обеспечили примерно 8,5–9% из этих 10%. У нас ситуация обратная – принятые нами меры закрыли 1–1,5% из 10%.
Понятно, что увеличить на 10% ВВП пенсионные расходы невозможно. Негде взять такие деньги. Но мы боимся непопулярных решений и бесконечно откладываем их. Однако рано или поздно повышение пенсионного возраста неизбежно. И чем раньше объявить об этом, тем менее болезненно оно проходит. 10 лет назад, в 2002 году, когда начинали реформу, уже рассматривали этот вопрос, но отложили по политическим причинам. Если бы мы тогда даже не повысили пенсионный возраст, а объявили, что через 10 лет повысим, то это прошло бы сравнительно безболезненно – за это время люди бы привыкли к этой мысли. Если же сообщить, что пенсионный возраст повысится в будущем году, это может вызвать серьезное недовольство, вплоть до протестов. Поэтому, пряча голову в песок и объясняя людям, что у нас нет потребности в повышении пенсионного возраста, мы проблему не только не решаем, но усиливаем, делаем ее решение еще более тяжелым.
– Когда ждать повышения пенсионного возраста – в 2018, 2020 году?
– До 2018 года его точно не будет. Я думаю, что не позже, чем в районе 2020 года придется по крайней мере объявить, признаться, что нам это необходимо.
– По новой реформе же довольно много мероприятий для повышения сборов в Пенсионный фонд – поднят порог для начисления страховой пенсии и будет поднят порог максимальной взносооблагаемой зарплаты.
– К этому можно добавить дополнительные взносы работодателей с неблагоприятными условиями труда, требующими раннего выхода на пенсию. Но это разовые меры, не системные. Сейчас мы приняли решение об одноразовом увеличении взносов. При этом еще нужно понимать, что с точки зрения экономики, кто бы формально ни платил взносы, бремя несут работники. То есть повышение социальных взносов идет за счет зарплаты в конечном счете.
Если мы дальше на фоне старения населения будем, как сейчас предусматривает пенсионная система, поддерживать неизменным (или даже сокращать) трансферт из федерального бюджета в Пенсионный фонд, то будет падать соотношение пенсии к зарплате. Мы помним, что соотношение пенсии к зарплате падало до 2007 года, а потом в приближении выборов было принято политическое решение повысить пенсии – трансферт из бюджета разом был увеличен почти на 4% ВВП. Я боюсь, что та версия пенсионной системы, которая начнет действовать с 1 января, доживет лишь до выборов.
– То есть за этот год мы уже увидим ухудшение условий жизни пенсионеров по сравнению с работающими?
– Нет, это произойдет не сразу. Сейчас нашли дополнительные источники финансирования. Мы урезали накопительную систему (отменили ее для молчунов. – Slon). Это значит, что мы использовали резервы, которые были для будущего: передвинули ресурсы в текущий период, заняли у будущей пенсионной системы. Но дальше старение идет постоянно, чудес не бывает – будет увеличиваться разрыв между средней зарплатой и средней пенсией. Это начинает беспокоить правительство в любой стране перед выборами, и мы видели это на нашем примере.
Мы посчитали, что к 2040 году при нынешнем пенсионном возрасте пенсионеры будут составлять больше половины электората. Но они более активный электорат, поэтому фактически они составляют уже сейчас намного больше 40% – до 50% достаточно скоро мы дойдем. Поэтому их интересы невозможно не учитывать.
– И перед выборами власти могут пойти на то, чтобы, как в 2007 году, увеличить трансферт из бюджета в ПФР? Но ведь нет ресурсов для этого?
– Я думаю, что в какой-то момент перед ближайшими выборами или следующими вполне вероятно, что такое произойдет. Вопрос в том, в какой момент мы увидим, что уже неоткуда брать деньги, и обратимся к непопулярным, но необходимым реформам.
– Насколько коэффициент замещения должен упасть, чтобы это вызвало напряжение, чтобы повлияло на поддержку власти на выборах в 2018 году? [Сейчас средний коэффициент замещения зарплаты пенсией – 35%; по оценкам ЦСР, к 2030 году он упадет до 26–27%.]
– До 2018 года он не успеет так упасть, чтобы уже было серьезное недовольство. Такое решение может быть принято просто для того, чтобы получить дополнительную поддержку.
– Если представить себе, что власти пойдут на вброс средств в Пенсионный фонд, чтобы компенсировать падение коэффициента замещения, то средства они, скорее всего, возьмут из накопительной системы?
– Не исключено, да. Если до этого не свернут ее.
– Ваш прогноз – откажемся ли мы полностью от накопительной системы?
– Есть большая вероятность, что можем отказаться. Поскольку экономический рост снизился и в ближайшее время явно будет оставаться очень низким. А расходы появляются дополнительные – как-то надо сводить концы с концами. Это опять-таки политэкономия. Трудно забрать у кого-то конкретного ресурсы с точки зрения интересов. Ну, скажем, трудно повысить налоги, поскольку их платит конкретный бизнес, конкретные люди, и они будут недовольны. А накопительную систему некому защищать. Потому что она сегодня воспринимается в основном как абстрактная, умозрительная категория – отменить ее примерно то же, что наращивать государственный долг. Когда мы наращиваем долг, мы увеличиваем налоговую нагрузку на будущие поколения, но их еще нет, поэтому они не могут себя защитить. При этом последствия наращивания долга сразу же ощущаются, поскольку это ухудшает кредитные рейтинги, соответственно растет стоимость заимствований на рынке. Есть хоть какой-то сигнал о негативных последствиях. Про накопительную систему даже такого сигнала нет. Поэтому с точки зрения политэкономической это один из первых кандидатов, за счет чего будут решаться проблемы.
– А насколько мы, по вашему мнению, таким способом отложим проблему? На следующий выборный цикл?
– Взносы в накопительную компоненту составляют сейчас порядка 1% ВВП. Если мы ее полностью свернем, то ежегодно получаем в распоряжении дополнительный 1% ВВП. Но это означает, что мы увеличиваем обязательства перед будущими пенсионерами по распределительной пенсии, требующие дополнительных источников финансирования.
– Когда пенсионеры начнут ощущать эту нехватку?
– Первые накопительные пенсии начнут выплачиваться в 2022 году. Но реально эта проблема будет ощущаться после 2030 года.
– Вы говорите, что нет сигналов за накопительную пенсию, но, по свежим данным, уже 50% россиян понесли деньги в негосударственные пенсионные фонды, думая, что если их чего-то лишают, то нужно успеть этим воспользоваться. Ведь это уже очень существенная цифра?
– Да, это правда. Люди, слава богу, наконец-то стали активно принимать решения и понимать, что это [отказ от накопительной части] может снизить твою будущую пенсию. Но проблемы в результате сворачивания накопительной пенсии возникнут скорее не у будущих пенсионеров, а у правительства.
– Slon писал о расчетах ЦСР о том, насколько изменятся пенсии по новой формуле. Выходит, что из-за роста максимальной взносооблагаемой зарплаты они в среднем будут снижаться. И главным образом пострадают наиболее бедные пенсионеры.
– Я бы не заботился так о наших наименее обеспеченных пенсионерах. У нас официальных данных вообще нет о коэффициенте замещения по группам. Но мы делали такие оценки, и получалось, что у нас уравнительная пенсионная система. То есть для тех, у кого зарплата составляет половину средней, пенсии высоки по сравнению с бывшей зарплатой – составляют больше 70% от зарплаты. А для тех, у кого зарплата вдвое выше средней, пенсии, наоборот, очень низкие – менее 25% от зарплаты. Ксения Юдаева и Татьяна Малева, которые возглавляли пенсионную группу в «Стратегии 2020», справедливо говорили: у нас главная проблема – это пенсии для среднего класса. Наиболее обеспеченные могут копить на старость сами – например, вкладывая в недвижимость. А вот средний класс оказывается незащищенным, у них недостаточно доходов, чтобы самим делать накопления, и они не обеспечены пенсией для поддержания доходов.
– Я напрямую спрашивала Ольгу Голодец, где Пенсионный фонд возьмет деньги, если не повышать пенсионный возраст. Она ответила: что вы чушь говорите, у нас все просчитано и сбалансировано на 10 лет вперед. Вы понимаете, исходя из чего они считают?
– Да. У них тоже получается, что снижается коэффициент замещения. Но, по-видимому, они не видят в этом проблемы, пока не принимается политическое решение его повысить.
В 2010 году, когда поступила новая версия пенсионной реформы, руководители Министерства социального развития и Пенсионного фонда тоже доказывали, что проблем никаких нет. Через пять месяцев, в июне, появилось бюджетное послание президента, где было сказано, что необходима новая реформа. До послания они были уверены, что проблем нет.
– Как, по-вашему, можно соблюсти баланс интересов?
– Я считаю, что здесь нужен синтез. Нужно учитывать суммарный баланс интересов человека на разных стадиях его жизни. И такой баланс обеспечивается, когда мы по мере увеличения продолжительности жизни постепенно повышаем пенсионный возраст населения, поддерживая пропорцию между периодом работы и периодом отдыха.
– Вчера министр экономического развития Алексей Улюкаев заявил, что рост ВВП в этом году будет 0,6% вместо 1,2%, а по оттоку капитала он уже давал оценку $35 млрд только за два первых месяца. После крымского конфликта вы, наверное, тоже скорректировали свой прогноз?
– Сейчас картина все время меняется. С точки зрения обменного курса и, видимо, оттока капитала фактор Украины частично отыгрывается обратно. И остается большая политическая неопределенность. Я бы сказал так, что если ничего нового не происходит, не обостряется ситуация вокруг Украины, не вводятся политические санкции, то у нас прогноз даже несколько выше – порядка 1% роста. Отток капитала – порядка $120 млрд в 2014 году. Но если ситуация обострится, то результаты наверняка окажутся намного хуже и нас ждет серьезный спад производства. За оттоком капитала стоит переоценка рисков. Переоцениваются риски – снижаются инвестиции. С точки зрения экономики это главный механизм.
– Но у нас с инвестициями и было все плохо. Можно ли себе представить, что будет еще хуже, или есть некий порог исчерпания?
– У нас в прошлом году сокращение инвестиций произошло из-за естественных монополий и некоторых госкомпаний. В частном секторе ничего не происходило – они росли теми же темпами, что до того, и в этом году то же самое. А сейчас – так как риски переоцениваются – к сокращению за счет естественных монополий и госкомпаний добавляется сокращение инвестиций частного сектора.
– То, что рубль удалось стабилизировать, должно ведь повлиять позитивно на отток капитала?
– Это отражает то, что сейчас отток уже снижается. И, в свою очередь, дестимулирует новый отток. И люди, и компании видят, что те, кто купил валюту на пике, потеряли деньги.
– МЭР разработало некие экстренные меры, что нужно делать для активизации экономики: отдать больше налогов регионам, больше свободных экономических зон, больше льгот для малого и среднего бизнеса. Можете оценить, насколько они адекватно понимают риски и сложности?
– Это все полезные меры. Но все-таки частные. Для начала, чтобы понять, какие нужны меры, необходимо поставить диагноз, чем объясняется резкое замедление нашей экономики. Пока что мы лечим больного общеукрепляющими мерами. Хотя и они, конечно, всегда полезны.
– Мы же слышали официальный диагноз: Америка «припала», а потом еще и начала сокращать программу количественного смягчения.
– В начале прошлого года основная ответственность приписывалась внешним факторам. А в декабре, в Послании Федеральному Собранию, президент уже сказал, что основные проблемы лежат внутри страны. Но это тоже слишком общая формулировка.
– Как этот диагноз бы звучал, если назвать все своими именами?
– Пока росли цены на нефть, за счет роста внутреннего спроса и притока капитала экономика быстро росла, несмотря на проблемы с деловым климатом и так далее. А сейчас обнажились эти проблемы. Главная из них – что у нас слишком большая доля нерыночного сектора. Нужно строить рыночную экономику и дальше уже обсуждать, что для ее работы требуется.
