© Евгений Стецко / fotoimedia / ИТАР-ТАСС

Ожидается, что в ноябре в первом и втором чтениях депутаты Госдумы РФ примут один из ключевых законов 2012 года – «О Федеральной контрактной системе», который должен заменить 94-ФЗ о госзакупках, известный по скандалам вокруг приобретения чиновниками предметов роскоши. Новый законопроект направлен на регулирование сегмента госзакупок, содержит в себе много значимых изменений и фактически подразумевает смену политики закупок. На масштаб возможных перемен указывают объемы сегмента госзаказа – 6 трлн рублей ежегодно. Кроме того, 7 трлн рублей – в закупках госкомпаний. Понятно, что новые правила – если они будут приняты – повлекут за собой существенные для рынка изменения среди производителей и поставщиков продукции и услуг.

Вокруг разработки и внесения поправок в законопроект сложилось две группы влияния с принципиально различными позициями. С одной стороны – позиция Минэкономразвития РФ, инициатора и идеолога законопроекта. Оппонентом ей выступает ФАС. Все споры вокруг конкретных формулировок, вводимых понятий и процедур нового закона можно свести к идеологическому разногласию – какой уровень доверия чиновнику в определении задач и выборе поставщика предоставит новый закон. ФАС отстаивает консервативную позицию 94-ФЗ: закон был принят в 2005 году, когда важнее было навести порядок, развитие экономики не было приоритетом, и ключевой задачей закона было ограничение коррупции. Поэтому все процедуры 94-ФЗ исходят из коррупционности чиновника и заточены на максимальное снижение человеческого фактора в принятии решения о выборе поставщика. Главным критерием оценки товаров и услуг до сих пор остается цена. Покупается самое дешевое из предложенного участниками процедуры закупки. При этом уровень коррупции 94-ФЗ снизил не сильно, достаточно вспомнить покупку золоченой мебели и дорогих авто. Но недоверие чиновнику превратилось в системный фактор российской экономики. Закон был построен на «презумпции виновности» закупщика, и этот принцип распространился на деятельность всех регуляторов. В результате такого подхода 94-ФЗ возник комический парадокс: закупать роскошь чиновник мог без особых последствий и рисков, а обоснованная поддержка более качественного и значимого для российской экономики производителя могла обернуться личной ответственностью и уголовными преследованиями. Возможно, смена правил игры, на которой настаивает Минэкономразвития, приведет к системным изменениям и в кадровой структуре госсектора – возможность оказывать реальное протекционистское влияние на российскую экономику станет сигналом для возвращения в сектор значительно вымытого слоя профессиональных управленцев.

Несмотря на непримиримые разногласия оппонентов по содержанию нового закона, очевидно одно: сам факт его рассмотрения указывает на признание неэффективности действующей системы госзакупок и необходимости перемен. Сложилась тупиковая ситуация: госзаказ, который должен выступать ключевым драйвером экономического развития в России, становится ее главным балластом. Российской экономике необходимо принципиальное расширение инновационного сектора в структуре экономики. Десятки компаний с миллиардными оборотами, производящие инновационный продукт, в России уже появились. Многие элементы инновационной системы созданы и хорошо работают. Для сада, который вдруг расцветет райскими деревьями, все готово – семечки пророщены, саженцы прикопаны и земля прекрасная. Но сад все не цветет. Как сказал Анатолий Петровский, проректор МИФИ: все буквы открыли, а слово назвать никак не можем. Что мешает? Системный результат возможен только при изменении существующих правил игры, при создании реального спроса на инновационный продукт и услугу. Делать ставку на чудеса – не дальновидно. Если есть задача расширить инновационный сектор хотя бы до 15–20%, кто-то должен потреблять эти 15–20%. Обратного эффекта не бывает. И рассчитывать, что такой системно заметный объем будет закупаться сразу частным сектором или мировыми рынками – наивно. Речь может идти только о заказе со стороны ключевого игрока российской экономики – государства. Учитывая общий объем госспроса в экономике – 13 трлн руб ежегодно, – речь идет об инновационном переделе.

К сожалению, Россия все еще не правовое государство. И создать новые правила игры – задача не для спринтера. Новый закон – это еще далеко не все правила. И сегодня, при существующих законах, в системе может закупаться значительно больше инновационного продукта. Ссылки на 94-ФЗ в этом случае некорректны. Новый закон – это не только официально названные новые правила, но и проявленная политическая воля начать всерьез менять саму систему. Поэтому факт принятия или непринятия закона этой осенью – будет очень важным сигналом.

Какие политические задачи стоят перед законом о ФКС? Первое – движение в сторону понимания простой истины инновационного мира: здесь действуют другие экономические законы. Не каждый вложенный рубль приносит 10. Сначала на каждые 10 вложенных возвращается 1, потом больше, и цена инновационного продукта нелинейно снижается. Вспомните историю с первыми компьютерами Apple, они стоили, как самолет, а первые покупатели оказались в глупом положении, так как чем больше покупали эту технику, тем дешевле она становилась. Если ты хотел быть в числе первых – приходилось платить втридорога и с ужасом смотреть на упавшие ценники через некоторое время. Apple приучил весь рынок к этой динамике цены совсем недавно, объективно совершив революцию в конкретном сегменте рынка.

В ФКС предусмотрен новых механизм решения вопроса цен на инновационные продукты – вместо цены закупки вводится понятие «цена владения» и предлагается новый вид договора «контракт жизненного цикла». Это особенно важно, если учесть, что госзакупка должна быть механизмом поддержки выхода производителя инновационной продукции на массовый рынок. То есть государство иногда выступает тем самым первым покупателем инновационного продукта. Фактор цены, который был ключевым в 94-ФЗ и наполнял госсектор плохими дешевыми товарами и услугами, может стать менее значимым с принятием нового закона. Это еще не революция, но уже значимый шаг.
Второе – изменение процедуры закупок. Необходимо создать возможность сформулировать не конкретный заказ на технологию, а задачу, которую нужно решить, требование к качеству и эффективности товаров, услуг и технологий, которые нужно закупить. Грубо говоря: не описывать технические и визуальные характеристики немецкого автомобиля, а указать требуемые скорость и надежность. Базовой процедурой для закупок инновационной продукции должен стать двухэтапный конкурс, с возможность проведения закрытого второго этапа.

Понятна позиция ФАС: двухэтапный конкурс, тем более с закрытым вторым этапом, снижение значимости цены при определении победителя – прекрасная почва для коррупции. Это сложная история, однозначно и без ошибок ее внедрить не удастся. Дело в другом: коррупционность – все-таки вопрос сложившейся деловой этики, вкупе с законодательными пробелами и отсутствием наказания за преступление. Решать проблему коррупции, просто закрыв возможности для развития экономики, – тоже не выход. К тому же, отсутствие должного развития так и не привело к отсутствию коррупции. Простая правда состоит в том, что разработать однозначно трактуемое определение «инновационного продукта и услуги» невозможно, придется полагаться на ответственность чиновника в этом определении и выстраивать систему контроля. Необходимо переориентировать чиновника на ответственность за результат его работы, а не за выбор того или иного товара при закупке. Обеспечить качественную работу нового закона можно только серьезным вниманием к деталям, проработкой конкретных процедур, тонкой настройкой механизмов на текущую ситуацию. В какой мере ФКС будет содержать такие процедуры, насколько он переориентирует систему на доверие к чиновнику и развитие экономики – покажет осень.