Историческое отставание | Главное направление модернизации | От царской России до гайдаровских реформ | Чем плоха современная бюрократия | Новая система координат | Оценить чиновников | Сито для чиновников
ИСТОРИЧЕСКОЕ ОТСТАВАНИЕ
Разрабатывая проекты модернизации страны, необходимо понять глубинные причины ее многовекового отставания от мировых лидеров.
Исторические данные свидетельствуют, что Россия значительно отставала от Запада, по крайней мере, с момента свержения татаро-монгольского ига. Отстает она и сейчас. Это отставание всегда было вызовом для страны, остро воспринималось правящей элитой, принимались неоднократные попытки его ликвидации, не увенчавшиеся, однако, успехом, вплоть до настоящего времени.
Если мы хотим разработать действительно эффективную модель модернизации страны, сначала необходимо понять: что является тормозом развития России, глубинной причиной, которая не дает ей догнать мировых лидеров вот уже на протяжении, как минимум, пяти столетий. Срока более чем достаточного, чтобы преодолеть разрыв. Для сравнения заметим, что Южная Корея, стартовав с крайне низкой точки, смогла практически ликвидировать свое отставание от Запада всего лишь за шестьдесят лет.
Основной причиной торможения развития России вот уже много веков подряд является само российское государство. Большую часть истории оно поддерживало наиболее отсталые и консервативные экономические механизмы, препятствующие развитию частной инициативы и тормозящие развитие экономики. При царях таким механизмом было крепостное право, в советские времена – плановая экономика, сейчас – контроль коррумпированной бюрократии над всеми экономическими процессами и субъектами предпринимательства. Эпизодически, осознав всю глубину отставания, государство ставит перед собой задачу: ликвидировать разрыв одним судорожным рывком. Этот рывок может давать или не давать краткосрочные результаты, но стратегически отставание сохраняется.
Консервативные экономические механизмы всегда приводили к подавлению частной инициативы, снижали трудовую мотивацию, отбивали стремление к инновациям и порождали иждивенческие настроения. Хочется отметить, что вовсе не семьдесят лет, а более четырехсот – с 1581 года (с момента окончательного введения крепостного права) по 1991 год с коротким полувековым перерывом после Великих реформ, – государство систематически отучало народ работать. Поддерживались экономические системы, при которых все заработанные излишки могли быть отняты, поэтому хорошо трудиться было экономически нерентабельно. За четыре века такого негативного обучения народ, естественно, сумел хорошо приспособиться, в значительной степени прекратив самостоятельную экономическую активность. Сейчас эта пассивность народа порождает совершенно необоснованные упреки в отсутствии инициативы и деловитости.
В настоящее время во всей социально-экономической системе России государство является наиболее устаревшим и неэффективным инструментом. Поэтому главное направление модернизации России – это модернизация российского государства с тем, чтобы приблизить его по эффективности функционирования к современным развитым государствам Запада.
Колоссальное несоответствие между требованиями, предъявляемыми к современному государству, и российской реальностью вызывает у многих либералов страусиную реакцию. В своих построениях они стремятся всячески отгородиться от государства и сократить его роль в жизни общества. Однако, это невозможно.
Современное общество и взаимоотношения внутри него настолько сложно устроены, что необходим сильный социальный арбитр в виде государства. В западных странах сфера государственного регулирования несравнимо шире, чем в России: во многих городах невозможно даже высадить у себя на газоне перед домом цветы, если их цвет не согласован с муниципалитетом. Если из современного общества устранить государство как социального арбитра, то неизбежно возникнут неразрешимые противоречия между общественными и частными интересами, когда, например, собственник земли может построить дом поперек дороги.
Государство нельзя исключить из сферы экономики, но можно ли сделать его функционирование в России гораздо более адекватным современным реалиям? На первый взгляд, может показаться, что пороки нашего государства принципиально нереформируемы: ведь стоит только бюрократии укрепиться у власти, как она начинает душить экономическую свободу. Такая картина наблюдалась в царской России, в советские годы, наблюдается она и сейчас.
Может показаться, что образ действий российского бюрократа не зависит от социально-экономической системы. Несмотря на то, что иногда новое поколение бюрократов приходило к власти, полностью уничтожив предыдущее, в конце концов, оно начинало повторять своих предшественников в подходе к ограничению экономической свободы. Может сложиться мнение, что любая бюрократия в России, укрепив свои позиции, начнет наступление на экономическую свободу.
Это не совсем так. Образ действия бюрократии, как любой системы, инерционен: один раз сложившись в момент формирования этой системы, он несет на себе родовой отпечаток до самого ее конца. Поэтому бюрократы могут действовать совершенно нерационально с точки зрения стороннего наблюдателя. Например, брежневская элита сконцентрировала в своих руках все рычаги управления страной. Никакой сдерживающей и контролирующей их силы не существовало. Тем не менее, уровень коррупции, за исключением Средней Азии и Закавказья, был, по сравнению с нашим временем, относительно невысок. Наиболее эффективной с точки зрения личного интереса формой действия брежневского руководства было бы продать богатства страны на Запад и сделать себе на этом состояние. Учитывая то, что страной реально управляли несколько сотен человек, они могли бы стать хозяевами всех ресурсов страны и войти в мировую экономическую элиту, сохранив состояния за своими потомками.
Однако они этого не сделали. В первую очередь, потому, что подобный ход просто не мог прийти им в голову – сказывалась ставка на аскетизм сотрудников системы, сделанная Сталиным при ее формировании. Распоряжаясь колоссальными ресурсами, они, фактически, ничем не владели и почти ничего не оставили своим потомкам. Среди современных олигархов нет ни одного близкого родственника членов ЦК.
Есть и другие яркие примеры сохранения социально-экономической системой России изначально заложенных в нее свойств. Реформы Гайдара, например, были нацелены на построение в стране рыночной экономики. И она была построена, несмотря на то, что двадцать лет назад сам вопрос о возможности создания в России рыночной системы был весьма не очевиден. С тех пор прошло много лет, изменилось многое, но не основы системы. Конечно, наша экономика обладает множеством изъянов, но до сих пор, несмотря на все произошедшие изменения, она остается рыночной. Уже никто не смог повернуть ее, например, на плановые рельсы.
Другой пример. В ходе гайдаровских реформ не удалось создать легитимного института собственности, а сами реформы были направлены на ее активный передел. И до сих пор в России не существует прочного института собственности, а значительная часть экономической и политической активности сводится к попыткам ее постоянного передела. То есть, система сохраняет изначально заложенные в нее свойства.
В следующий раз, когда она пройдет точку бифуркации и потеряет память и сопротивляемость к внешним воздействиям, можно будет за короткое время построить другую систему, обладающую новыми, наперед заданными свойствами, которые она сохранит на достаточно длительное время.
Конечно, и эти свойства подвергнутся эрозии и извращению, но есть надежда, что основополагающие принципы будут работать до следующего серьезного кризиса. А если система будет выстроена правильно, то период ее нормального функционирования может составить десятилетия до того, как мир, каким мы его знаем, в очередной раз кардинально не изменится. Тогда потребуются новые изменения российского государства. Чтобы этот план удался, главное – до начала построения системы четко поставить цели, которым будет отвечать реформа, и определить методы их достижения. Об этом и поговорим.
Чтобы определить направления совершенствования нашего государства, надо понять, чем плоха существующая бюрократия и поддерживаемая ею система.
Основным недостатком является идеологическое убеждение в том, что, якобы, у государства есть достойные уважения собственные интересы, не сводимые к интересам общества. В результате, вместо правильного понимания, что государство – всего лишь инструмент реализации воли общества, мы получаем некоего самодостаточного Левиафана, которому служит наше чиновничество.
Может показаться, что основная проблема чиновничества – своекорыстие, то есть оно служит не абстрактному Левиафану, а собственным интересам. Но эта проблема – всего лишь производная от представления о существовании у государства самодостаточных интересов. Например, топ-менеджеры в коммерческих компаниях также служат собственным интересам. Но четкое понимание того, что целью существования компании является прибыль акционеров, и наличие механизмов их реального контроля над фирмой, заставляет менеджеров достигать собственных целей, в максимальной степени учитывая интересы владельцев. Если бы было широко распространено представление, будто у фирмы могут быть собственные законные интересы, отличные от интересов акционеров, выстроить систему контроля над менеджерами было бы значительно сложнее. Количество злоупотреблений с их стороны было бы существенно больше, а экономическая эффективность компаний – гораздо ниже.
Ошибочность российских представлений о государстве подчеркивает вошедшее в употребление и прочно укоренившееся в лексиконе слово «государственник». Это слово часто имеет позитивный смысл, хотя на самом деле выражает абсурдную мысль: государственник – это человек, который в своей деятельности руководствуется интересами абстрактного государства, а не конкретными интересами общества или его частей.
Следующей проблемой является неправильное целеполагание. Поскольку отсутствует представление, что государство – всего лишь слуга, исполняющий волю общества, нет и четкого целеполагания для государственных чиновников. Такое целеполагание подменяется целью удовлетворения интересов непосредственного начальства и собственных интересов чиновника. Показатели эффективности деятельности конкретного чиновника либо отсутствуют, либо в них заложен конфликт с интересами общества. Например, налоговые органы стимулируются от объема собранных налогов, милиция – от раскрываемости преступлений и т.д. Иногда количество формальных критериев оценки эффективности чиновника намеренно сделано слишком большим. Когда крупного руководителя оценивают на основе нескольких десятков показателей эффективности, всегда среди них можно найти хотя бы один неудовлетворительный, и на этой основе уволить неугодного человека.
Отсутствие правильного целеполагания приводит к отсутствию четкой системы оценки результатов деятельности. Если нет системы оценки результатов, карьерное продвижение становится следствием волюнтаристских решений вышестоящих руководителей. Начинают процветать блат, кумовство, продажа должностей за взятки. В системе возникает негативный отбор персонала, результатом которого становится катастрофическое падение квалификации. Низкая квалификация значительной части госслужащих не дает государству эффективно реализовывать свои функции.
Еще одной проблемой является отсутствие контроля со стороны общества. Оно приводит к расцвету взяточничества и коррупции. Контролирующие меры изнутри системы неэффективны, так как у вышестоящих руководителей также не хватает стимулов для повышения эффективности работы системы.
НОВАЯ СИСТЕМА КООРДИНАТ
Что необходимо сделать, чтобы построить новую, альтернативную систему?
Первым вопросом, который необходимо будет решить, является вопрос идеологического обеспечения госаппарата. В сознание новой бюрократии необходимо вдолбить мысль о примате интересов общества над интересами бюрократии. О том, что чиновник является всего лишь слугой гражданина и бизнесмена, и не более того. Главным в новой системе координат должен стать гражданин как человек, фактически предоставляющий чиновнику работу и оценивающий результаты его деятельности. Следующим за гражданином должен быть бизнесмен, который помогает гражданам эффективно организовать свою экономическую активность. Наконец, чиновник в новой системе ценностей должен выступать лишь как провайдер специфических услуг, которые не может оказать бизнес, или оказание которых бизнесу по тем или иным причинам неинтересно. Основной целью чиновника в новой системе должна быть провозглашена удовлетворенность граждан и бизнеса результатами его труда.
Такая идеология должна быть вдолблена в сознание новым бюрократам. Современные методы управления персоналом предоставляют широкий арсенал средств для решения этой задачи. Эффективное использование таких инструментов обеспечивает высокую лояльность персонала ведущих мировых компаний их корпоративным ценностям. Опыт, накопленный лидерами мирового бизнеса, необходимо использовать при реформировании российской бюрократической системы.
В первую очередь, отмечу, что используемые инструменты должны отличаться для чиновников различного уровня. Низшие чиновники должны быть объектами интенсивной идеологической обработки. Средние, а, тем более, высшие чиновники должны не только быть объектами воздействия, но и сами принимать активное участие в пропаганде новых ценностей. Важной составляющей оценки деятельности чиновника должно быть то, насколько его подчиненные разделяют правильную систему ценностей.
В качестве инструментов идеологической обработки должны выступать внутрикорпоративные журналы, газеты, конференции с обменом опытом, хоровое пение корпоративных гимнов в начале и конце рабочего дня, интернет-сайты министерств, ведомств, иных государственных учреждений. Необходима высокоразвитая система тестирования, в рамках которой чиновники периодически должны подтверждать свое знание и понимание ценностей, а также приверженность им. Сложность тестов должна зависеть от занимаемой позиции. Для низших чиновников это может быть хорошо разработанная система онлайн тестов. А, например, чтобы занять среднюю или топовую позицию в системе, необходимо будет написать эссе на одну из тем вроде: «почему бизнесмен главнее чиновника» или «как чиновник должен служить интересам общества». Проверку эссе, в зависимости от темы, целесообразно поручать представителям бизнес-сообщества или сотрудникам некоммерческих организаций. Подобная система существует при поступлении в бизнес-школы, и нет никаких причин, препятствующих внедрению ее в госаппарате.
У человека, еще помнящего времена развитого социализма, естественно, подобная обработка первоначально вызовет скепсис и циничную ухмылку. Как показывает мой личный опыт, западные технологии внутрикорпоративного пиара вызывают у наших людей негативную оценку, прежде всего из-за громких патетических фраз: мы привыкли, что за ними ничего не стоит. Но при прогнозировании эффективности подобных методов следует учитывать опыт длительных идеологических кампаний. Например, кампании по воспитанию советского человека, либо кампании по денацификации Германии.
В Советском Союзе официальная пропаганда была весьма активной. Конечно, умные люди прекрасно понимали ее ложь и делили сказанное на пять, а то и на десять. Но это означает только то, что десять, а то и двадцать процентов советской лжи оставались в сознании и начинали влиять на картину мира человека. Менее интеллектуальные люди некритично воспринимали гораздо больший процент сказанного.
Если обратиться к опыту денацификации Германии, то поколение немцев, в сознательном возрасте переживших войну, сначала воспринимало ее просто как глумление победителей над побежденными. Однако, долгое повторение одних и тех же тезисов постепенно заставило нацию переосмыслить свое прошлое. Если старое поколение немцев каялось, держа фигу в кармане, то новые поколения каются уже совершенно привычно и буднично. Они действительно убеждены в порочности национал-социализма и недопустимости его повторения.
Задача дебюрократизации России столь же сложна и имеет такой же большой потенциал, как и задача денацификации Германии. Если удастся в течение десяти-пятнадцати лет сохранить систему идеологической обработки бюрократии и вырастить новое поколение, для него предлагаемая система ценностей станет самоочевидной. Санкции за сомнение в верности новой идеологии должны быть также строги. В современной Германии человек, защищающий нацизм, рискует подвергнуться уголовному преследованию. В Советском Союзе кара для тех, кто выступал против официальной идеологии, была аналогичной. В предлагаемой системе чиновник, даже в приватной обстановке высказавший государственнические идеи, должен быть немедленно уволен с госслужбы. Уголовное преследование, однако, в данном случае будет излишним.
При создании системы следует избегать советских ошибок, когда идеология никак не подкреплялась материальными стимулами. Необходимо, чтобы целеполагание в бюрократическом аппарате согласовывалось с новой идеологией. Везде, где только можно, целесообразно применять выборность руководства гражданами, поскольку выборы – наилучший способ оценки удовлетворенности общества. Там, где выбирать руководителя ведомства невозможно или затруднительно, необходимо проводить социологические исследования удовлетворенности потребителей его услуг. Такими потребителями являются граждане и представители бизнеса.
Существуют хорошо разработанные методики, с помощью которых можно понять, как конкретные показатели деятельности ведомства сказываются на общем уровне удовлетворенности потребителей его услуг. С помощью этих методик из десятков возможных показателей эффективности можно выбрать три-четыре, которые в наибольшей степени влияют на мнение граждан. Это – достаточно стандартная процедура в проектах по улучшению качества услуг коммерческих организаций. Технологические сложности в ее применении к государственному аппарату невелики, необходима лишь политическая воля.
Для того, чтобы построить показатели эффективности по определенному ведомству в каждом из российских регионов, достаточно сделать несколько пилотных проектов, а затем распространить полученные результаты на всю страну. Соответствующие исследования не будут слишком сильно обременять государственный бюджет. Естественно, опросы мнения населения должны проводиться периодически, и показатели деятельности чиновников должны корректироваться с их учетом. Безусловно, очень важно, чтобы материальное стимулирование чиновников строилось на основе именно этих показателей эффективности.
Продвижение чиновника по карьерной лестнице должно быть рационализировано и зависеть от его эффективности. Критериями эффективности должны служить показатели деятельности подведомственного ему подразделения, которые максимально влияют на удовлетворенность общества, а также мера его личной приверженности распространяемым ценностям и то, насколько он эффективно продвигает эти ценности среди своих подчиненных. Третьим критерием оценки эффективности чиновника должен быть внешний независимый аудит персонала. При этом желательно привлекать ведущие мировые консалтинговые компании. Защита своей репутации станет для них хорошим стимулом не вступать в коррупционные отношения при оценке персонала. Некоторое время спустя, когда ключевые позиции в новом аппарате будут заняты поколением сторонников проводимых реформ, система начнет самоподдерживаться, поскольку эти люди будут подбирать близких себе по духу подчиненных.
Для того, чтобы бюрократы продолжали эффективно исполнять свои функции, необходимы два вида контроля. Во-первых, внешний демократический контроль со стороны общества. Первостепенную важность тут играют позиция средств массовой информации и открытость реформы для общества. Также необходим внутренний контроль в нескольких формах. Важным фактором внутреннего контроля должна стать регулярная, как минимум, раз в полгода проверка всех сотрудников бюрократического аппарата на детекторе лжи. Должны проверяться два основных критерия: степень, в которой сотрудник разделяет новые ценности госаппарата, и отсутствие коррупционного поведения с его стороны.
Естественно, использование детектора лжи не дает стопроцентных результатов. С его помощью можно оправдать виновного или обвинить безвинного. Но в данном случае вопрос не стоит о юридическом определении вины человека. Максимумом, грозящим чиновнику, не прошедшему проверку, должно быть увольнение без права впоследствии занимать должности в госаппарате. В первую очередь, детектор лжи должен стать фактором психологического давления: эта угроза должна останавливать чиновников от соблазна коррупционного поведения.
СИТО ДЛЯ БЮРОКРАТОВ
Другими методами внутреннего контроля должны быть контроль над расходами чиновников и членов их семей и специальное подразделение, занимающееся провокациями. Широкое внедрение инструмента провокаций смогло бы в значительной степени повысить честность чиновников. Чтобы соблюсти их права и избежать обвинения в подталкивании к противозаконной деятельности, на чиновника, не прошедшего проверку провокацией, не должно открываться уголовного дела. Он всего лишь должен навсегда терять право работы в государственном аппарате.
В трудовом контракте с чиновниками должна быть прописана их осведомленность об использовании провокаций и детектора лжи и добровольное согласие на эти меры. С теми, кто не выразит добровольного согласия, контракт заключаться не должен. Использование всех названных инструментов мотивации и контроля в течение достаточно длительного времени позволит кардинально изменить эффективность работы существующего аппарата, в значительной степени победить коррупцию и обеспечить новое качество государственного управления.
Вместе с тем, большинство нынешних сотрудников бюрократического аппарата не захотят и не смогут работать в соответствии с новыми правилами. Поэтому при реформировании системы необходимо кардинально обновить существующий кадровый состав. Донором для управленческого аппарата должен стать, в первую очередь, бизнес, поскольку реальные условия конкуренции за прошедшие двадцать лет сформировали там достаточно большой класс управленцев, гораздо более эффективных и квалифицированных, чем государственные чиновники. При проведении реформы нужно обеспечить масштабный призыв людей оттуда в госаппарат. Этот призыв даст управленцам возможность быстрого карьерного продвижения и самореализации в ранее недоступных для них сферах, а для реформаторов вновь набранные кадры станут социальной опорой внутри аппарата.
В перспективе необходимо формализовать критерии занятия средних и высших позиций. Такие позиции должен иметь право занимать только человек, поработавший в бизнесе и в госструктуре, либо в науке и госаппарате, либо во всех трех сферах. Вообще говоря, необходимо наладить постоянный обмен кадрами между наукой, бизнесом и государственным аппаратом. Хотя эта мера имеет и негативные черты, в первую очередь, некоторую коррупционность, она дает человеку огромный кругозор и позволяет ему взглянуть на проблему с разных точек зрения: с позиции бизнеса, государства и науки. Такие менеджеры будут, безусловно, более квалифицированы и эффективны, чем те, чей опыт диктует им только один угол зрения на действительность.
Реализация указанных мер представляется автору магистральным направлением для построения гораздо более эффективного государства, чем нынешнее. Более эффективное государство даст возможность построить гораздо более эффективную экономику и кардинально улучшить качество всей социально-экономической системы.
В заключении хочу напомнить моим читателям, что, если у вас есть желание вести конструктивный диалог со мной, вы можете направить мне письмо по адресу [email protected]. По мере возможности я постараюсь на него ответить.
Разрабатывая проекты модернизации страны, необходимо понять глубинные причины ее многовекового отставания от мировых лидеров.
Исторические данные свидетельствуют, что Россия значительно отставала от Запада, по крайней мере, с момента свержения татаро-монгольского ига. Отстает она и сейчас. Это отставание всегда было вызовом для страны, остро воспринималось правящей элитой, принимались неоднократные попытки его ликвидации, не увенчавшиеся, однако, успехом, вплоть до настоящего времени.
Если мы хотим разработать действительно эффективную модель модернизации страны, сначала необходимо понять: что является тормозом развития России, глубинной причиной, которая не дает ей догнать мировых лидеров вот уже на протяжении, как минимум, пяти столетий. Срока более чем достаточного, чтобы преодолеть разрыв. Для сравнения заметим, что Южная Корея, стартовав с крайне низкой точки, смогла практически ликвидировать свое отставание от Запада всего лишь за шестьдесят лет.
Основной причиной торможения развития России вот уже много веков подряд является само российское государство. Большую часть истории оно поддерживало наиболее отсталые и консервативные экономические механизмы, препятствующие развитию частной инициативы и тормозящие развитие экономики. При царях таким механизмом было крепостное право, в советские времена – плановая экономика, сейчас – контроль коррумпированной бюрократии над всеми экономическими процессами и субъектами предпринимательства. Эпизодически, осознав всю глубину отставания, государство ставит перед собой задачу: ликвидировать разрыв одним судорожным рывком. Этот рывок может давать или не давать краткосрочные результаты, но стратегически отставание сохраняется.
Консервативные экономические механизмы всегда приводили к подавлению частной инициативы, снижали трудовую мотивацию, отбивали стремление к инновациям и порождали иждивенческие настроения. Хочется отметить, что вовсе не семьдесят лет, а более четырехсот – с 1581 года (с момента окончательного введения крепостного права) по 1991 год с коротким полувековым перерывом после Великих реформ, – государство систематически отучало народ работать. Поддерживались экономические системы, при которых все заработанные излишки могли быть отняты, поэтому хорошо трудиться было экономически нерентабельно. За четыре века такого негативного обучения народ, естественно, сумел хорошо приспособиться, в значительной степени прекратив самостоятельную экономическую активность. Сейчас эта пассивность народа порождает совершенно необоснованные упреки в отсутствии инициативы и деловитости.
ГЛАВНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ МОДЕРНИЗАЦИИ
В настоящее время во всей социально-экономической системе России государство является наиболее устаревшим и неэффективным инструментом. Поэтому главное направление модернизации России – это модернизация российского государства с тем, чтобы приблизить его по эффективности функционирования к современным развитым государствам Запада.
Колоссальное несоответствие между требованиями, предъявляемыми к современному государству, и российской реальностью вызывает у многих либералов страусиную реакцию. В своих построениях они стремятся всячески отгородиться от государства и сократить его роль в жизни общества. Однако, это невозможно.
Современное общество и взаимоотношения внутри него настолько сложно устроены, что необходим сильный социальный арбитр в виде государства. В западных странах сфера государственного регулирования несравнимо шире, чем в России: во многих городах невозможно даже высадить у себя на газоне перед домом цветы, если их цвет не согласован с муниципалитетом. Если из современного общества устранить государство как социального арбитра, то неизбежно возникнут неразрешимые противоречия между общественными и частными интересами, когда, например, собственник земли может построить дом поперек дороги.
ОТ ЦАРСКОЙ РОССИИ ДО ГАЙДАРОВСКИХ РЕФОРМ
Государство нельзя исключить из сферы экономики, но можно ли сделать его функционирование в России гораздо более адекватным современным реалиям? На первый взгляд, может показаться, что пороки нашего государства принципиально нереформируемы: ведь стоит только бюрократии укрепиться у власти, как она начинает душить экономическую свободу. Такая картина наблюдалась в царской России, в советские годы, наблюдается она и сейчас.
Может показаться, что образ действий российского бюрократа не зависит от социально-экономической системы. Несмотря на то, что иногда новое поколение бюрократов приходило к власти, полностью уничтожив предыдущее, в конце концов, оно начинало повторять своих предшественников в подходе к ограничению экономической свободы. Может сложиться мнение, что любая бюрократия в России, укрепив свои позиции, начнет наступление на экономическую свободу.
Это не совсем так. Образ действия бюрократии, как любой системы, инерционен: один раз сложившись в момент формирования этой системы, он несет на себе родовой отпечаток до самого ее конца. Поэтому бюрократы могут действовать совершенно нерационально с точки зрения стороннего наблюдателя. Например, брежневская элита сконцентрировала в своих руках все рычаги управления страной. Никакой сдерживающей и контролирующей их силы не существовало. Тем не менее, уровень коррупции, за исключением Средней Азии и Закавказья, был, по сравнению с нашим временем, относительно невысок. Наиболее эффективной с точки зрения личного интереса формой действия брежневского руководства было бы продать богатства страны на Запад и сделать себе на этом состояние. Учитывая то, что страной реально управляли несколько сотен человек, они могли бы стать хозяевами всех ресурсов страны и войти в мировую экономическую элиту, сохранив состояния за своими потомками.
Однако они этого не сделали. В первую очередь, потому, что подобный ход просто не мог прийти им в голову – сказывалась ставка на аскетизм сотрудников системы, сделанная Сталиным при ее формировании. Распоряжаясь колоссальными ресурсами, они, фактически, ничем не владели и почти ничего не оставили своим потомкам. Среди современных олигархов нет ни одного близкого родственника членов ЦК.
Есть и другие яркие примеры сохранения социально-экономической системой России изначально заложенных в нее свойств. Реформы Гайдара, например, были нацелены на построение в стране рыночной экономики. И она была построена, несмотря на то, что двадцать лет назад сам вопрос о возможности создания в России рыночной системы был весьма не очевиден. С тех пор прошло много лет, изменилось многое, но не основы системы. Конечно, наша экономика обладает множеством изъянов, но до сих пор, несмотря на все произошедшие изменения, она остается рыночной. Уже никто не смог повернуть ее, например, на плановые рельсы.
Другой пример. В ходе гайдаровских реформ не удалось создать легитимного института собственности, а сами реформы были направлены на ее активный передел. И до сих пор в России не существует прочного института собственности, а значительная часть экономической и политической активности сводится к попыткам ее постоянного передела. То есть, система сохраняет изначально заложенные в нее свойства.
В следующий раз, когда она пройдет точку бифуркации и потеряет память и сопротивляемость к внешним воздействиям, можно будет за короткое время построить другую систему, обладающую новыми, наперед заданными свойствами, которые она сохранит на достаточно длительное время.
Конечно, и эти свойства подвергнутся эрозии и извращению, но есть надежда, что основополагающие принципы будут работать до следующего серьезного кризиса. А если система будет выстроена правильно, то период ее нормального функционирования может составить десятилетия до того, как мир, каким мы его знаем, в очередной раз кардинально не изменится. Тогда потребуются новые изменения российского государства. Чтобы этот план удался, главное – до начала построения системы четко поставить цели, которым будет отвечать реформа, и определить методы их достижения. Об этом и поговорим.
ЧЕМ ПЛОХА СОВРЕМЕННАЯ БЮРОКРАТИЯ
Чтобы определить направления совершенствования нашего государства, надо понять, чем плоха существующая бюрократия и поддерживаемая ею система.
Основным недостатком является идеологическое убеждение в том, что, якобы, у государства есть достойные уважения собственные интересы, не сводимые к интересам общества. В результате, вместо правильного понимания, что государство – всего лишь инструмент реализации воли общества, мы получаем некоего самодостаточного Левиафана, которому служит наше чиновничество.
Может показаться, что основная проблема чиновничества – своекорыстие, то есть оно служит не абстрактному Левиафану, а собственным интересам. Но эта проблема – всего лишь производная от представления о существовании у государства самодостаточных интересов. Например, топ-менеджеры в коммерческих компаниях также служат собственным интересам. Но четкое понимание того, что целью существования компании является прибыль акционеров, и наличие механизмов их реального контроля над фирмой, заставляет менеджеров достигать собственных целей, в максимальной степени учитывая интересы владельцев. Если бы было широко распространено представление, будто у фирмы могут быть собственные законные интересы, отличные от интересов акционеров, выстроить систему контроля над менеджерами было бы значительно сложнее. Количество злоупотреблений с их стороны было бы существенно больше, а экономическая эффективность компаний – гораздо ниже.
Ошибочность российских представлений о государстве подчеркивает вошедшее в употребление и прочно укоренившееся в лексиконе слово «государственник». Это слово часто имеет позитивный смысл, хотя на самом деле выражает абсурдную мысль: государственник – это человек, который в своей деятельности руководствуется интересами абстрактного государства, а не конкретными интересами общества или его частей.
Следующей проблемой является неправильное целеполагание. Поскольку отсутствует представление, что государство – всего лишь слуга, исполняющий волю общества, нет и четкого целеполагания для государственных чиновников. Такое целеполагание подменяется целью удовлетворения интересов непосредственного начальства и собственных интересов чиновника. Показатели эффективности деятельности конкретного чиновника либо отсутствуют, либо в них заложен конфликт с интересами общества. Например, налоговые органы стимулируются от объема собранных налогов, милиция – от раскрываемости преступлений и т.д. Иногда количество формальных критериев оценки эффективности чиновника намеренно сделано слишком большим. Когда крупного руководителя оценивают на основе нескольких десятков показателей эффективности, всегда среди них можно найти хотя бы один неудовлетворительный, и на этой основе уволить неугодного человека.
Отсутствие правильного целеполагания приводит к отсутствию четкой системы оценки результатов деятельности. Если нет системы оценки результатов, карьерное продвижение становится следствием волюнтаристских решений вышестоящих руководителей. Начинают процветать блат, кумовство, продажа должностей за взятки. В системе возникает негативный отбор персонала, результатом которого становится катастрофическое падение квалификации. Низкая квалификация значительной части госслужащих не дает государству эффективно реализовывать свои функции.
Еще одной проблемой является отсутствие контроля со стороны общества. Оно приводит к расцвету взяточничества и коррупции. Контролирующие меры изнутри системы неэффективны, так как у вышестоящих руководителей также не хватает стимулов для повышения эффективности работы системы.
НОВАЯ СИСТЕМА КООРДИНАТ
Что необходимо сделать, чтобы построить новую, альтернативную систему?
Первым вопросом, который необходимо будет решить, является вопрос идеологического обеспечения госаппарата. В сознание новой бюрократии необходимо вдолбить мысль о примате интересов общества над интересами бюрократии. О том, что чиновник является всего лишь слугой гражданина и бизнесмена, и не более того. Главным в новой системе координат должен стать гражданин как человек, фактически предоставляющий чиновнику работу и оценивающий результаты его деятельности. Следующим за гражданином должен быть бизнесмен, который помогает гражданам эффективно организовать свою экономическую активность. Наконец, чиновник в новой системе ценностей должен выступать лишь как провайдер специфических услуг, которые не может оказать бизнес, или оказание которых бизнесу по тем или иным причинам неинтересно. Основной целью чиновника в новой системе должна быть провозглашена удовлетворенность граждан и бизнеса результатами его труда.
Такая идеология должна быть вдолблена в сознание новым бюрократам. Современные методы управления персоналом предоставляют широкий арсенал средств для решения этой задачи. Эффективное использование таких инструментов обеспечивает высокую лояльность персонала ведущих мировых компаний их корпоративным ценностям. Опыт, накопленный лидерами мирового бизнеса, необходимо использовать при реформировании российской бюрократической системы.
В первую очередь, отмечу, что используемые инструменты должны отличаться для чиновников различного уровня. Низшие чиновники должны быть объектами интенсивной идеологической обработки. Средние, а, тем более, высшие чиновники должны не только быть объектами воздействия, но и сами принимать активное участие в пропаганде новых ценностей. Важной составляющей оценки деятельности чиновника должно быть то, насколько его подчиненные разделяют правильную систему ценностей.
В качестве инструментов идеологической обработки должны выступать внутрикорпоративные журналы, газеты, конференции с обменом опытом, хоровое пение корпоративных гимнов в начале и конце рабочего дня, интернет-сайты министерств, ведомств, иных государственных учреждений. Необходима высокоразвитая система тестирования, в рамках которой чиновники периодически должны подтверждать свое знание и понимание ценностей, а также приверженность им. Сложность тестов должна зависеть от занимаемой позиции. Для низших чиновников это может быть хорошо разработанная система онлайн тестов. А, например, чтобы занять среднюю или топовую позицию в системе, необходимо будет написать эссе на одну из тем вроде: «почему бизнесмен главнее чиновника» или «как чиновник должен служить интересам общества». Проверку эссе, в зависимости от темы, целесообразно поручать представителям бизнес-сообщества или сотрудникам некоммерческих организаций. Подобная система существует при поступлении в бизнес-школы, и нет никаких причин, препятствующих внедрению ее в госаппарате.
У человека, еще помнящего времена развитого социализма, естественно, подобная обработка первоначально вызовет скепсис и циничную ухмылку. Как показывает мой личный опыт, западные технологии внутрикорпоративного пиара вызывают у наших людей негативную оценку, прежде всего из-за громких патетических фраз: мы привыкли, что за ними ничего не стоит. Но при прогнозировании эффективности подобных методов следует учитывать опыт длительных идеологических кампаний. Например, кампании по воспитанию советского человека, либо кампании по денацификации Германии.
В Советском Союзе официальная пропаганда была весьма активной. Конечно, умные люди прекрасно понимали ее ложь и делили сказанное на пять, а то и на десять. Но это означает только то, что десять, а то и двадцать процентов советской лжи оставались в сознании и начинали влиять на картину мира человека. Менее интеллектуальные люди некритично воспринимали гораздо больший процент сказанного.
Если обратиться к опыту денацификации Германии, то поколение немцев, в сознательном возрасте переживших войну, сначала воспринимало ее просто как глумление победителей над побежденными. Однако, долгое повторение одних и тех же тезисов постепенно заставило нацию переосмыслить свое прошлое. Если старое поколение немцев каялось, держа фигу в кармане, то новые поколения каются уже совершенно привычно и буднично. Они действительно убеждены в порочности национал-социализма и недопустимости его повторения.
Задача дебюрократизации России столь же сложна и имеет такой же большой потенциал, как и задача денацификации Германии. Если удастся в течение десяти-пятнадцати лет сохранить систему идеологической обработки бюрократии и вырастить новое поколение, для него предлагаемая система ценностей станет самоочевидной. Санкции за сомнение в верности новой идеологии должны быть также строги. В современной Германии человек, защищающий нацизм, рискует подвергнуться уголовному преследованию. В Советском Союзе кара для тех, кто выступал против официальной идеологии, была аналогичной. В предлагаемой системе чиновник, даже в приватной обстановке высказавший государственнические идеи, должен быть немедленно уволен с госслужбы. Уголовное преследование, однако, в данном случае будет излишним.
При создании системы следует избегать советских ошибок, когда идеология никак не подкреплялась материальными стимулами. Необходимо, чтобы целеполагание в бюрократическом аппарате согласовывалось с новой идеологией. Везде, где только можно, целесообразно применять выборность руководства гражданами, поскольку выборы – наилучший способ оценки удовлетворенности общества. Там, где выбирать руководителя ведомства невозможно или затруднительно, необходимо проводить социологические исследования удовлетворенности потребителей его услуг. Такими потребителями являются граждане и представители бизнеса.
ОЦЕНИТЬ ЧИНОВНИКОВ
Существуют хорошо разработанные методики, с помощью которых можно понять, как конкретные показатели деятельности ведомства сказываются на общем уровне удовлетворенности потребителей его услуг. С помощью этих методик из десятков возможных показателей эффективности можно выбрать три-четыре, которые в наибольшей степени влияют на мнение граждан. Это – достаточно стандартная процедура в проектах по улучшению качества услуг коммерческих организаций. Технологические сложности в ее применении к государственному аппарату невелики, необходима лишь политическая воля.
Для того, чтобы построить показатели эффективности по определенному ведомству в каждом из российских регионов, достаточно сделать несколько пилотных проектов, а затем распространить полученные результаты на всю страну. Соответствующие исследования не будут слишком сильно обременять государственный бюджет. Естественно, опросы мнения населения должны проводиться периодически, и показатели деятельности чиновников должны корректироваться с их учетом. Безусловно, очень важно, чтобы материальное стимулирование чиновников строилось на основе именно этих показателей эффективности.
Продвижение чиновника по карьерной лестнице должно быть рационализировано и зависеть от его эффективности. Критериями эффективности должны служить показатели деятельности подведомственного ему подразделения, которые максимально влияют на удовлетворенность общества, а также мера его личной приверженности распространяемым ценностям и то, насколько он эффективно продвигает эти ценности среди своих подчиненных. Третьим критерием оценки эффективности чиновника должен быть внешний независимый аудит персонала. При этом желательно привлекать ведущие мировые консалтинговые компании. Защита своей репутации станет для них хорошим стимулом не вступать в коррупционные отношения при оценке персонала. Некоторое время спустя, когда ключевые позиции в новом аппарате будут заняты поколением сторонников проводимых реформ, система начнет самоподдерживаться, поскольку эти люди будут подбирать близких себе по духу подчиненных.
Для того, чтобы бюрократы продолжали эффективно исполнять свои функции, необходимы два вида контроля. Во-первых, внешний демократический контроль со стороны общества. Первостепенную важность тут играют позиция средств массовой информации и открытость реформы для общества. Также необходим внутренний контроль в нескольких формах. Важным фактором внутреннего контроля должна стать регулярная, как минимум, раз в полгода проверка всех сотрудников бюрократического аппарата на детекторе лжи. Должны проверяться два основных критерия: степень, в которой сотрудник разделяет новые ценности госаппарата, и отсутствие коррупционного поведения с его стороны.
Естественно, использование детектора лжи не дает стопроцентных результатов. С его помощью можно оправдать виновного или обвинить безвинного. Но в данном случае вопрос не стоит о юридическом определении вины человека. Максимумом, грозящим чиновнику, не прошедшему проверку, должно быть увольнение без права впоследствии занимать должности в госаппарате. В первую очередь, детектор лжи должен стать фактором психологического давления: эта угроза должна останавливать чиновников от соблазна коррупционного поведения.
СИТО ДЛЯ БЮРОКРАТОВ
Другими методами внутреннего контроля должны быть контроль над расходами чиновников и членов их семей и специальное подразделение, занимающееся провокациями. Широкое внедрение инструмента провокаций смогло бы в значительной степени повысить честность чиновников. Чтобы соблюсти их права и избежать обвинения в подталкивании к противозаконной деятельности, на чиновника, не прошедшего проверку провокацией, не должно открываться уголовного дела. Он всего лишь должен навсегда терять право работы в государственном аппарате.
В трудовом контракте с чиновниками должна быть прописана их осведомленность об использовании провокаций и детектора лжи и добровольное согласие на эти меры. С теми, кто не выразит добровольного согласия, контракт заключаться не должен. Использование всех названных инструментов мотивации и контроля в течение достаточно длительного времени позволит кардинально изменить эффективность работы существующего аппарата, в значительной степени победить коррупцию и обеспечить новое качество государственного управления.
Вместе с тем, большинство нынешних сотрудников бюрократического аппарата не захотят и не смогут работать в соответствии с новыми правилами. Поэтому при реформировании системы необходимо кардинально обновить существующий кадровый состав. Донором для управленческого аппарата должен стать, в первую очередь, бизнес, поскольку реальные условия конкуренции за прошедшие двадцать лет сформировали там достаточно большой класс управленцев, гораздо более эффективных и квалифицированных, чем государственные чиновники. При проведении реформы нужно обеспечить масштабный призыв людей оттуда в госаппарат. Этот призыв даст управленцам возможность быстрого карьерного продвижения и самореализации в ранее недоступных для них сферах, а для реформаторов вновь набранные кадры станут социальной опорой внутри аппарата.
В перспективе необходимо формализовать критерии занятия средних и высших позиций. Такие позиции должен иметь право занимать только человек, поработавший в бизнесе и в госструктуре, либо в науке и госаппарате, либо во всех трех сферах. Вообще говоря, необходимо наладить постоянный обмен кадрами между наукой, бизнесом и государственным аппаратом. Хотя эта мера имеет и негативные черты, в первую очередь, некоторую коррупционность, она дает человеку огромный кругозор и позволяет ему взглянуть на проблему с разных точек зрения: с позиции бизнеса, государства и науки. Такие менеджеры будут, безусловно, более квалифицированы и эффективны, чем те, чей опыт диктует им только один угол зрения на действительность.
Реализация указанных мер представляется автору магистральным направлением для построения гораздо более эффективного государства, чем нынешнее. Более эффективное государство даст возможность построить гораздо более эффективную экономику и кардинально улучшить качество всей социально-экономической системы.
В заключении хочу напомнить моим читателям, что, если у вас есть желание вести конструктивный диалог со мной, вы можете направить мне письмо по адресу [email protected]. По мере возможности я постараюсь на него ответить.