Я привык встречать ежегодные весенние баталии вокруг проекта федерального бюджета удвоенной порцией сарказма. Каждый год в основу первых драфтов основного инструмента экономической политики государства ложатся прогнозы, которые затем многократно – притом радикально – пересматриваются. В их основу всякий раз ложатся прогнозы цен на нефть, которые – уже и дети, кажется, знают – если и сбываются, то лишь по чистой случайности. Каждый год произносятся слова о недопустимости раздувания расходов, и каждый год они растут. Каждый год повторяется мантра о росте эффективности госрасходов, но у большинства населения страны все сильнее ощущение, что эта самая эффективность выражается лишь в росте благосостояния номенклатуры – чиновников и их приближенных. Российская бюджетная система и сама попала в несколько ловушек, и поймала в этот сложный капкан российскую экономическую политику. Экономический рост, кратный рост цен на нефть и доходов бюджета в прошедшее десятилетие привели к тому, что власти уверились – они управляют богатой страной. Поначалу преобладала осторожность: бюджеты начала десятилетия балансировались из расчета нефти по $18 за баррель. Но нефть дорожала, доходы росли, росли и аппетиты получателей расходов. В 2010 году, как признал в пятницу уже кажущийся бессменным министр финансов Алексей Кудрин, бездефицитным бюджет может стать лишь при $95 за баррель нефти (и то, подозреваю, не факт – могут «подгадить» другие факторы, вроде, в частности, низкой инфляции). Однако вернемся в середину десятилетия. Правительство-нувориш стало сорить деньгами. Подготовленные было проекты внедрения БОР (бюджетирование ориентированное на результат) и прочих инструментов повышения эффективности госрасходов были отложены в долгий ящик. Возобладали иллюзии, что деньгами можно залить любой пожар, а будет их только больше. Но – прямо как в анекдотах про новых русских из начала 90-х – этому нуворишу тоже оказалось комфортно за многое переплачивать вдвое, втрое, а то и в десятки раз, а вокруг бюджетных расходов (и, в особенности, госзакупок) выросла целая армия паразитов. Забота об «имидже поднимающейся с колен России» (пыль в глаза, если называть вещи своими именами) – тут и подготовка к Олимпиаде, и Форуму АТЭС на Дальнем Востоке – тоже недешевы, и тоже неплохо вписываются в аналогию. К 2008 году разрыв между «богатством страны» и явной нищетой значительной части населения (в первую очередь, пенсионеров) стал уже совсем неприличным. Было решено увеличить, наконец, социальные расходы. Еще одна ловушка – их легко и приятно наращивать, но очень трудно снижать. Поэтому когда год назад я услышал как премьер Владимир Путин с гордостью рассказывал, что социальные расходы у нас превысят 50% всех расходов бюджета, пришлось дернуть себя за ухо – не ослышался ли, может, все-таки там не гордость, а озабоченность? В этом году я гордости уже не услышал, лишь признание того, что расходы помогли сохранить социальную стабильность. Любая пьянка чревата похмельем. В 2009-2010 году наступила его очередь. Государственные сбережения тучных лет стали проедаться с воистину космической скоростью, Резервного фонда не станет уже в следующем году (а были бы цены на нефть чуть пониже, кончился бы уже в этом). А Минфин и Минэкономики продолжают свой вечный спор: экономить или – «займи, но выпей» – продолжать накачивать экономику бюджетными деньгами. Спор этот в 2010 году выглядит особенно абсурдно. Экономить можно только за счет расходов на экономику: резать инвестиционные статьи, морозить зарплаты бюджетников (нелишне, кстати, напомнить, что у многих из них они все еще в разы ниже средних по стране, 5-8 тысяч рублей в месяц – отнюдь не редкость). Наращивать же расходы можно либо с расчетом на нефть, опять уходящую далеко за $100 за баррель или дешевые иностранные кредиты. И то, и другое, учитывая крайне неопределенные перспективы мировой экономики, мягко говоря, сомнительно. Более того, разрастание бюджетного кризиса в Европе и замедление роста в Китае (и вообще в развивающихся странах) отнюдь не выглядят фантастикой. В сочетании с ростом добычи нефти и развитием разного рода альтернативных источников энергии это вполне может дать снижение цен на нефть, скажем, до $40. Понятно, что карета бюджетных проектировок в этом случае непринужденно превратится в тыкву. Поэтому, когда Кудрин говорит, что согласен строить бюджет на прогнозе нефти в $70 за баррель (предыдущие строились из $50-60 и ниже), а его слова интерпретируются как «смягчение бюджетной политики», я пожимаю плечами. Пока качество бюджетного планирования устроено как «плюс-минус один-два триллиона рублей», а именно так – несмотря на все модели и таблицы с расчетами – оно в ближайшие годы и устроено, большая часть споров относительно бюджета – самообман. Ну или – пока еще не потрачены остатки Стабфонда – упражнения в схоластике. Пока это не слишком болезненно, тяжело станет, когда «заначка» кончится. А если исчерпание совпадет со стагнацией мировой экономики и относительно долгосрочным падением цен на сырье – будет совсем нелегко. Тут-то принципиальная – обусловленная сырьевым характером российской экономики – неустойчивость бюджета к внешним шокам и проявится во всей своей неприглядной красе. Выход, на самом деле, есть. Как бы это не фантастически звучало, Россия могла бы перейти на систему двух бюджетов. Первый – обычный, но ультраконсервативный, спланированный, например, из расчета $30-40 долларов за баррель и, возможно, небольшого – 1-2-3% ВВП дефицита. Иначе говоря, расходы по нему будут составлять не почти 25% ВВП, а, например, 15%. Да, придется подморозить социальные расходы, прикрыть воровские лавочки в госзакупках, сокращать госсектор, заставить бюджетополучателей экономить на чем только можно – у них, по крайней мере, появится стимул для этого. Второй же бюджет будет складываться из дополнительных доходов, не распределенных в рамках первого бюджета, но одобряться и тратиться лишь по итогам года – по факту. Скажем, был год удачным – Госдума может одобрить временные доплаты пенсионерам и бюджетникам, квартирные субсидии военным, новые дороги, расходы на перенос столицы в Сочи или пополнение Резервного фонда. Неудачным – извините, не на что, никто и не обещал. Важно, что эти расходы не будут ложиться на бюджет постоянным бременем, будут распределяться не тонким слоем, а лишь по крайне ограниченному и, возможно, описанному в Бюджетном кодексе, числу направлений и будут – в идеале, конечно – очень прозрачны. Условный пример: первый бюджет – доходы в 5 трлн руб, второй – еще 2 трлн руб. На будущий год каждый из 40 млн российских пенсионеров получает временную прибавку к пенсии в 4 тысячи рублей в месяц. Альтернатива – бюджетный кредит на миллион квартир для молодых семей. Тем самым, непредсказуемость российского бюджета из ловушки для власти превратится в преимущество – кстати, смешно, но при любой политической конструкции: авторитарный режим сможет играть в амбизиозные кейнсианские и дирижистские игрушки, популисты – завоевывать любовь народа подачками, а – если вдруг случится что-то похожее на демократию – распределение расходов можно будет хоть на плебисците одобрять.
