Реформа регулирования американского финансового сектора
, начало которой было положено принятием закона Додда-Фрэнка летом 2010 г. (Dodd-Frank Act), среди прочих смогла решить проблему безответственного поведения банков. Возможно, что в ближайшей перспективе она будет признана лучшей среди действующих подходов к разрешению проблемы «moral hazard». Президент США Барак Обама, подписывая законопроект, выразился более чем пафосно: «благодаря реформам простые налогоплательщики больше никогда не будут рассчитываться из своего кармана за ошибки банкиров». В его словах, конечно, есть доля политического лукавства, однако лишь отчасти. Реформа финансового регулирования позволила в США (как и в Великобритании, Германии, Швеции), переложить часть издержек поддержки банков на самих участников финансовых рынков. Благодаря реформе в Штатах был введен специальный правовой режим «упорядоченной» ликвидации крупных финансовых организаций (Orderly Liquidation), который выходит за рамки обычной процедуры банкротства. Специальный режим коснется банковских холдинговых компаний; небанковских холдинговых компаний, находящихся под надзором ФРС США; компаний, чья деятельность может рассматриваться как финансовая (если доход от финансовых операций превышает 85% дохода фирмы); дочерних структур всех перечисленных организаций; брокеров и дилеров на рынке ценных бумаг, а также системно значимых страховых компаний. По решению Совета по надзору за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Council, куда под началом Казначейства США входят американские финансовые ведомства), если организация системно значима и ее банкротство угрожает финансовой стабильности в США, то ее ликвидация будет проходить в особом режиме. Казначейство США профинансирует расходы на ликвидацию, чтобы выиграть время и реализовать активы по максимальной стоимости, а также остановить панику клиентов. Однако финансовый сектор, в конечном счете, будет обязан взять на себя все расходы по ликвидации, которые власти понесли. При Казначействе США под управлением Федеральной корпорации по страхованию вкладов (FDIC – Federal Deposit Insurance Corporation) создается «Фонд упорядоченной ликвидации» (Orderly Liquidation Fund). FDIC выступит уполномоченным агентом по упорядоченной ликвидации, действующим вне рамок Кодекса о банкротстве. Она сможет выпустить облигации, которые Казначейство США выкупит, пополнив таким образом фонд и авансировав ликвидационные расходы. Однако в первый месяц, пока FDIC будет оценивать финансовое состояние банкрота, авансирование расходов не сможет превышать 10% совокупных активов организации по консолидированной отчетности. В последующем объем эмиссии может увеличиться до 90% справедливой стоимости консолидированных активов. Бремя возмещения государственных расходов на упорядоченную ликвидацию перекладываются на плечи финансового сектора. Банковские холдинговые компании с активами $50 млрд (их насчитывается около шести десятков) будет обязаны платить взнос (или несколько взносов, в зависимости от числа банкротов) в фонд на протяжении пяти лет, пока они полностью не покроют расходы FDIC. За счет банковских взносов FDIC сможет погасить облигации и расплатиться с Казначейством США. Если фискальное ведомство посчитает, что продолжительность сбора слишком мала и это наносит вред финансовой стабильности, оно сможет его продлить. Механизм «Фонда упорядоченной ликвидации», фактически, представляет собой финансирование антикризисных расходов постфактум (его называют ex-post финансирование). Оно используется в некоторых системах страхования вкладов, например, в Великобритании. Изначально в проекте Конгресса США предполагалось финансирование ликвидации путем планового авансирования (ex-ante финансирования, то есть впрок). Однако банковское лобби, озабоченное текущей прибыльностью банков, сумело добиться того, что законопроект Конгресса был отклонен, а законопроект Cената, предусматривающий ex-post финансирование, принят. Хотя следует признать, что в случае с антикризисными расходами ex-post финансирование подходит не самым лучшим образом. Дело в том, что оно чаще используется при непредвиденных обстоятельствах, к которым регулярные банковские кризисы не относятся. По меньшей мере, можно назвать два аргумента «против» ex-post финансирования. Во-первых, оно не носит справедливый характер, поскольку взносы не будут платить «виновники», то есть банки-банкроты. Во-вторых, ex-post финансирование носит проциклический характер, поскольку оно навязывает банкам дополнительные расходы в тяжелый период посткризисного восстановления. Исследование «Международной ассоциации страховщиков депозитов» (International Association of Deposit Insurers) показало, что ex-ante финансирование имеет гораздо больше преимуществ в плане оперативности выплат, поддержания доверия клиентов и финансовой стабильности банков. Однако, как говорится, на безрыбье и рак рыба. В условиях активного сопротивления банкиров ex-post финансирование выглядит лучше, чем отсутствие финансирования как такового. Самое интересное в упорядоченной ликвидации заключается даже не создании пресловутого фонда, а то, как американцы решили проблему недобросовестное поведения банкиров. Они определили жесткие правила игры как для финансовых организаций, так и для их руководителей. Во-первых, с выживших крупных банковских холдинговых компаний будут собираться дифференцированные взносы (мимоходом отметим, что при ex-post финансировании дифференцированные сборы используются только, если достоверно известны риски банков). Их величина будет определяться для каждого плательщика индивидуально по предопределенной матрице рисков. Размер взносов зависит от фазы делового цикла (они выше в период благоприятной конъюнктуры), наличия других сборов (включая взносы в систему страхования вкладов), влияния плательщика на системный риск финансового сектора в целом (чем крупнее банк, тем больше взнос) и любых других рисков (!), порождавшихся плательщиком в течение предыдущего десятилетия (!), которые способствовали банкротству финансовой организации. Таким образом, бремя банков «too big to fail» будет выше, чем у остальных участников рынка. Во-вторых, режим упорядоченной ликвидации предусматривает, что активы, переданные банкротом другим лицам незадолго до несостоятельности, могут быть принудительно возвращены. Это облегчит конкурсное управление в случае умышленного банкротства. FDIC как конкурсный управляющий может аннулировать или отказаться исполнять все договора, имеющие фиктивный или привилегированный характер. В-третьих, в отношении провинившихся топ-менеджеров предусмотрены карательные санкции: • отстранение от текущего управления лиц, ответственных за несостоятельность финансовой организации; • привлечение руководителей к персональной ответственности за материальный ущерб, нанесенный ими самими или Федеральной корпорацией по страхованию вкладов в ходе выполнения роли конкурсного управляющего; • возмещение действующими и прежними руководителями вознаграждения, выплаченного им в течение двух лет до начала конкурсного управления банкротом (в случае обнаружения мошенничества ограничения по срокам взыскания вознаграждения отсутствует); • введение запрета на занятость в любой финансовой организации в течение, как минимум, следующих двух лет, если будет установлено, что топ-менеджеры виновны в серьезных правонарушениях, доведших организацию до несостоятельности; в отдельных случаях накладывается полный запрет на работу в качестве руководителей в финансовом секторе. Таким образом, американцы предприняли исчерпывающие меры, чтобы обезопасить себя от недобросовестного поведения банкиров. Если только те не скроются с крупной суммой денег за пределами досягаемости ФБР, им придется расплачиваться за прошлые деяния по полной программе. В России перспектива введения сборов (неважно, ex-post или ex-ante) для упорядоченной ликвидации крупных банков по политическим мотивам представляется маловероятной. У нас, как известно, крупнейшие банки принадлежат государству, что создает конфликт между борьбой с недобросовестным поведением, с одной стороны, и поддержкой системно значимых финансовых институтов, с другой стороны. Тем не менее, даже без «Фонда упорядоченной ликвидации» у американцев есть чему поучиться, с точки зрения минимизации риска безответственного поведения менеджеров, чьи банки государство было вынуждено взять на поруки. В США в лучшем случае они пошли бы по миру с сумой. У нас они уходят доживать свой век с приличными сбережениями или даже создают новые бизнесы и банки.
