Я не политик и далек от того, что говорит и думает политическое руководство нашей страны. Как экономиста мои ежедневные заботы составляют цифры и факты. И все же возрастающее беспокойство по поводу дисбалансов в российской экономике тесно связано с политической подоплекой принятия правительством решений. Наиболее значимой угрозой, обозначившейся последние пару лет, стал дефицит федерального бюджета. Правительство перестало иметь дело с профицитным бюджетом после того, как сначала приняло на себя в 2005–2008 годах дополнительные социальные обязательства, а затем реализовало масштабную антикризисную политику в 2008–2009 годах. В связи с этим можно назвать, по меньшей мере, два беспокойства, касающиеся фискальной стабильности. Во-первых, сроки выхода на нулевой дефицит остаются неизвестными. Министерство финансов дальше, чем на три года вперед не заглядывает (рис.1), и мы не знаем, когда закончится период дефицитного бюджета и закончится ли он вообще. А недавние обещания свести дефицит к нулю не подкреплены реальными планами по его сокращению. Во-вторых, ненефтегазовый дефицит бюджета принимает угрожающие масштабы. По плану он увеличится в 2011 году до 11,7% ВВП против 11,6% ВВП, утвержденных ранее, в 2012 году – до 10,9% ВВП с 10,5% ВВП, а в 2013 году – до 10,4% ВВП. Таким образом, зависимость государственных финансов от нефтегазовой конъюнктуры в посткризисный период под воздействием политических деклараций не только не сократилась, а наоборот, возросла. Это делает проектировки бюджета неправдоподобными и неподходящими для оценки фискальной стабильности в предстоящую трехлетку.
Каким образом власти намерены гасить дефицит бюджета? После исчерпания в 2011 году средств Резервного фонда финансирование дефицита планируется проводить преимущественно за счет доходов от приватизации государственного имущества и государственных заимствований. Первое приведет к тому, что устойчивые (и главное – прогнозируемые) долгосрочные доходы правительства сократятся. Активный баланс чистых доходов от собственности сектора государственного управления снизится с 1,1% ВВП в 2010 году до 0,6% ВВП в 2013 году. Заимствования означают рост государственного долга все предстоящие годы. По проекту федерального бюджета в 2011 году увеличение заимствований составит 46,7 млрд руб., в 2012 году – 21,5 млрд руб., в 2013 – 30,5 млрд руб. Долговые обязательства будут расти за счет внутренних рублевых заимствований. Следствием выбранной политики станет увеличение совокупного госдолга. К концу 2010 года он должен достичь около 11% ВВП. Ранее, когда журналисты спрашивали меня о фискальной устойчивости, я всегда отвечал, что поводов для беспокойства нет, и что Россия входит в десятку стран с минимальным госдолгом в мире. Теперь эта эпоха ушла в прошлое. По консервативным оценкам Министерства финансов к 2013 г. госдолг составит 17,4% ВВП. Дальше фискальные власти не заглядывают, однако по самому оптимистичному сценарию нам предстоит увидеть удвоение госдолга к 2016 г. (рис. 2.). Его будущий размер в 20% ВВП еще далек от критического. По европейским меркам предельный госдолг составляет 60%, однако для развивающихся стран опасный порог гораздо ниже. Считается, что в среднем он находится на уровне 30–50%. Россия, таким образом, в предстоящие несколько лет войдет в зону долговой нагрузки, когда бремя задолженности правительства оказывает существенное влияние на макроэкономическую стабильность и финансовые рынки.
В распоряжении властей есть несколько способов снижения долговой нагрузки. Во-первых, позволить инфляции расти или хотя бы оставаться на текущем уровне. Параллельное обесценение рублевой части госдолга и рост реальных доходов бюджета позволят нивелировать фискальный дисбаланс. Однако такая политика чревата хронической инфляцией и идет вразрез с планами властей по снижению инфляции до 4,5–5,5% к 2013 г. А я полагаю, что реальные шансы достичь ценовой стабильности у них все же есть. Во вторую очередь правительство может добиваться ускорения экономического роста таким образом, чтобы рост госдолга отставал от роста ВВП. Экономической истории известны случаи опережающего роста, позволившего решить долговую проблему. Период активного сокращения госдолга может варьироваться от пяти лет (как в Португалии) до четырнадцати лет (как в Бельгии и Дании). Однако проектировки правительства не предполагают ускорения экономического роста. По оценкам Минэкономики в трехлетней перспективе реальный темп прироста ВВП будет достигать 4,1–4,15% в год (рис.3). Прогнозы МВФ по нашей стране более скромны: от 4,04% до 4,09% ВВП. Это почти вдвое ниже, чем темпы экономического роста, наблюдавшиеся до кризиса. Прогнозируемый рост также почти вдвое ниже, чем в среднем экономический рост в развивающемся мире в 2011–2015 гг. (до 6,7% ВВП). Иными словами, российская экономика будет сползать вниз в мировом табеле, а ее население беднеть на фоне остальных стран развивающегося мира.
Наконец, остается последнее средство – бороться с дефицитом бюджета. Сокращение госдолга может происходить за счет фискальной консолидации, направленной на сокращение государственных расходов. Как показывает западный опыт, фискальная консолидация, основанная на росте доходов, бывает менее успешной. В России расширение налоговых доходов правительства ограничено слабым экономическим ростом и зависимостью от валютной выручки экспортного сектора, что делает фискальную консолидацию весьма неустойчивой. Остаются непопулярные социальные меры. Во-первых, отказ от регулярной индексации пенсий и других социальных выплат сверх инфляции. В противном случае дефицит не только не будет снижен, но и сформируются условия для инфляционной спирали. Во-вторых, повышение пенсионного возраста, что сейчас происходит во всех странах Западной Европы. В-третьих, прекращение роста оплаты труда в государственном секторе и бюджетной сфере. В-четвертых, как ни прискорбно, правительству необходимо пересмотреть бюджетные отношения с регионами (следствием чего будет усиление социального неравенства на территории страны). В-пятых, введение правил налогово-бюджетной политики, препятствующих неконтролируемому росту дефицита бюджета и госдолга. В частности, необходимо законодательно определить предельный размер первичных расходов бюджета в реальном выражении или в процентах ВВП. Все перечисленные меры являются тяжелыми и непопулярными. Однако их реализация позволит избежать развития ситуации по латиноамериканскому сценарию, когда фискальный дисбаланс идет рука об руку с инфляцией, долговыми и банковскими кризисами. Однако, у меня есть серьезные сомнения, что политическое руководство готово идти на ухудшение социальных стандартов. На протяжении минувшего десятилетия в ответ на экономические неприятности 2003–2004 и 2008–2009 годов, власти неизменно расширяли социальные обязательства. В обмен, несмотря на рост пропасти между бедными и богатыми, а также замену олигархического капитализма на госкапитализм, они находили неизменную поддержку у избирателей. Учитывая планы президента и главы правительства оставаться у власти еще не менее десяти лет, а также надвигающиеся выборы в Госдуму, власти вряд ли окажутся способны реализовать здравый вариант экономической политики. В результате у меня складывается ощущение, что российской экономике и ее финансовой системе придется пожинать плоды растущего госдолга. В заключение – краткая характеристика ожидаемых эффектов в среднесрочном периоде до 2016 года: 1. Снижение доверия инвесторов к кредитоспособности правительства и пересмотр суверенного рейтинга (в лучшем случае – стабилизация уровня). Давлению со стороны рейтинговых оценок подвергнутся все крупнейшие корпорации и банки, для которых суверенный рейтинг выступал верхней планкой в оценке кредитоспособности. 2. Рост реальных долгосрочных процентных ставок. Удорожание заимствований будет происходить как из-за роста размера премии за риск по государственным обязательствам, так и вследствие инфляции, с которой Центральный банк в 2011 г. будет бороться ужесточением процентной политики. Насколько период высоких реальных ставок окажется продолжительным, зависит от оценки рынком долгосрочной долговой устойчивости бюджета. 3. Эффект вытеснения частных инвестиций государственным долгом. Избыточная ликвидность в банковском секторе в следующем году постепенно должна сойти на «нет». Вложения банков в госдолг возрастут, в результате чего возникнет конкуренция за распределение национальных сбережений между частными эмитентами и Министерством финансов. В худшем случае вложения в государственные облигации будут занимать существенную долю активов финансового сектора (что последний раз наблюдалось в конце 1990-х годах), а чувствительность банков к фискальному дисбалансу возрастет. 4. Снижение гибкости налогово-бюджетной политики. Пространство для маневра правительства сужается как за счет обнуления Резервного фонда, так и за счет накопления госдолга. В случае возникновения очередного финансового стресса или внешнеэкономического шока власти будут располагать ограниченными набором ответных мер. Как правило, в таких обстоятельствах экономическая политика ограничивает потенциал долгосрочного экономического роста. 5. Долгосрочные инфляционные перспективы. В конечном счете, высокий уровень госдолга при прочих равных условиях оставит правительству всего два варианта: увеличение налогов вкупе со снижением экономического роста или инфляция. Большой госдолг является долгосрочным эквивалентом инфляции, хотя бы потому, что центральный банк будет вынужден активно участвовать на вторичном рынке госдолга ради поддержания устойчивой пирамиды заимствований или рефинансировать банки под залог новых выпусков гособлигаций. Более того, Банк России будет вынужден рассматривать политику Минфина (траекторию первичного бюджетного дефицита) как неизбежную данность. А следствием этого станет зависимость денежно-кредитной политики от фискального дисбаланса, что ставит под сомнение достижение инфляционных целей после 2015 года, когда произойдет удвоение госдолга.
