ФОТО ДЕНИСА СИНЯКОВА, АРЕСТОВАННОГО ЗА ВЫПОЛНЕНИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ДОЛГА
Антимонопольная служба в России существует с начала 1990-х годов. Создавалась она практически с гуманитарными задачами – вырастить на постсоветском пространстве новый класс предпринимателей и обеспечить рыночную конкуренцию там, где еще недавно не было рынка. Но полномочия ФАС удивительным образом расширились, и сегодня те, кого антимонопольное законодательство вроде бы должно защищать, больше всего страдают от его применения. Большинство «монополистов», по версии ФАС, принадлежат к малому и среднему бизнесу. Это владельцы ларьков, фермеры, небольшие банки. Корень зла – пресловутая палочная система: погоня за количественными показателями в ущерб качеству работы.
К таким выводам пришли старший научный сотрудник РАНХиГС Вадим Новиков и ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения Элла Панеях, изучив работу Федеральной антимонопольной службы и поговорив с десятками сотрудников ФАС. В своем отчете они делают неожиданный вывод: ФАС – одно из лучших государственных ведомств в России с точки зрения внутренней организации (из органов, обладающих силовыми или контрольными функциями, лучший почти наверняка). Чем же ФАС отличается от остальных ведомств?
Тратит на свое функционирование меньше, чем «зарабатывает» штрафами с организаций-нарушителей. Крайне невысокая по российским меркам численность для федерального ведомства – всего 3097 сотрудников. Центральный менеджмент ФАС считается весьма «продвинутой» командой, а глава ФАС, яблочник Игорь Артемьев – одним из лучших менеджеров в госаппарате. Методы оценки деятельности подразделений прозрачны, доступны и изменяются с учетом мнения подразделений. Как показало интервьюирование, ни руководители, ни сотрудники не боятся высказывать вслух свою точку зрения о системе, в которой работают. Судебного «уклона» в пользу ФАС практически не существует: многие «подопечные» антимонопольной службы – немаленькие компании с квалифицированными юристами и политическим весом, при этом суды относятся к ФАС намного строже, чем, например, к прокуратуре или налоговой. Служба в ФАС является удивительно неплохим карьерным лифтом: благодаря низкому уровню кумовства, туда часто приходят с улицы за «первой строчкой в резюме».
Но при такой вроде бы образцовой организации польза госоргана для общества порой сомнительна: ФАС занимается непрофильными вещами, набирает «палки» за счет штамповки одинаковых дел и время от времени инициирует откровенно абсурдные дела.
По сравнению с мировой практикой ФАС рассматривает необычайно много дел, но масштаб среднего дела очень мал. Более трети всех дел ФАС по злоупотреблению доминирующим положением на рынке приходится на малый и средний бизнес, которые едва ли могут доминировать. Дела против реальных монополистов зачастую носят политический характер. ФАС сознательно расширяет сферу своей компетенции, в результате подавляющее большинство возбужденных дел направлены совсем не против монополистов. Средний размер штрафа по размещению заказов и рекламе чуть больше 25 тысяч рублей – вряд ли такой размер санкции остановит настоящего нарушителя. Большое количество выигранных дел обеспечивается широким и формальным толкованием понятий монополизма и недобросовестной конкуренции. Текучка кадров и быстрые карьеры внутри организации приводят к тому, что существенная часть сотрудников оказывается компетентна только в рассмотрении простых и типовых дел.
Особенности национального антитраста
С начала 90-х годов антимонопольная политика использовалась как инструмент защиты нового класса предпринимателей от произвола и коррупции, как инструмент взращивания деловых традиций практически на выжженном поле, а заодно и как форма регулирования цен. Отсюда вытекает несколько особенностей. Во-первых, в отличие от западных законов, российский антитраст касается не только крупных компаний, но и органов власти. Во-вторых, налицо покровительство «новичкам» на рынке как наследие старой политической задачи создания класса частных собственников. В-третьих, наши «антимонопольщики» видят своей задачей не только борьбу с формальными нарушителями, но и обеспечение «справедливости» конкуренции в целом.
Так, четыре компании, торгующие электроникой: «Эльдорадо», «Медиа Маркт Сатурн», «Ашан» и «Берингов Пролив Дельта», – Татарстанское управление ФАС обвинило в сговоре на том основании, что их договоры с поставщиками содержат схожие условия. Речь шла о самых распространенных практиках: бонусах, скидках, отсрочках платежа. Подобным образом действует весь бизнес – на юридическом языке это называется «деловые обычаи» или «деловые обыкновения». Компаниям удалось отбиться от обвинений, но теоретически по этой же схеме можно найти сговор в любой сфере.
По словам руководителя юридического отдела ООО «Эльдорадо» Павла Осташкина, ФАС предписала ответчикам «прекратить согласованные действия», то есть использовать скидки, бонусы, отсрочки платежа. «С такой формулировкой предписание было фактически неисполнимым, но формально требовало от ответчиков попросту прекратить все договорные отношения и организовать новые, предварительно согласовав их с ФАС», – пояснил Осташкин. Выходит, что любые условия договоров, имеющие схожую направленность, могут быть признаны незаконными.
«Количество возбужденных ФАС дел несопоставимо ни с одной другой страной с развитой рыночной экономикой. Даже если предположить, что каждый пятый сотрудник ФАС занимается анализом нормативных актов все рабочее время (а эта оценка мало правдоподобна, уверены авторы), он должен анализировать около 750 правовых документов в год – по три за каждый рабочий день. Поток дел постоянно растет, но не за счет наиболее важных и профильных дел, а за счет наиболее простых, как того требует палочная система», – сказано в отчете Новикова и Панеях.
Сотрудников региональных подразделений поощряют к тому, что ведомственным руководством понимается как «открытость»: к готовности принять к рассмотрению практически любую жалобу, превратить ее в дело против предполагаемого нарушителя и по возможности довести до конца. «В [название города] приходилось уговаривать всех предпринимателей, чтобы они писали жалобы, там катастрофически не было жалоб. Они не жаловались. Мне приходилось им всюду рассказывать, приходить, в прессе выступать, что надо писать», – поделилась с авторами исследования замначальника одного из территориальных подразделений.
Злой молочник, креветка с пивом, пропаганда гомосексуализма и другие истории
Алексей Ульянов, сопредседатель Национального союза защиты прав потребителей, занимается ФАС как правозащитник. Он постоянно выступает с предложениями, как либерализовать антимонопольное законодательство, попутно наталкиваясь на совершенно абсурдные дела, возбужденные ФАС. Вот лишь несколько историй за последний год, где польза от вмешательства ФАС была крайне сомнительной, а вред – довольно очевидным.
Молочника из Пензы обвинили в притеснении Х5 Retail Group, «Ашана», «Магнита» и других супермаркетов-гигантов. Антимонопольное ведомство выявило, что молкомбинат «Пензенский» поставлял продукцию крупным ритейлерам по одной цене, а небольшим региональным сетям – по другой, более низкой. Теперь поставщику грозит штраф до 5 млн рублей, но он собирается оспорить решение ФАС. По сути, молочника заставляют установить единые цены для всех вне зависимости от объема закупок, количества точек и транспортных издержек.
Представители «ущемленных» торговых сетей не просили ФАС спасать их от молочника. «Мы не являемся ни истцом, ни ответчиком по этому делу», – пояснил руководитель управления по связям с общественностью Х5 Владимир Русанов. В конце концов, если договор поставки подписан, значит, его условия удовлетворили и продавца, и покупателя, где тут дискриминация? «В китайском антимонопольном законодательстве есть норма, что дискриминировать можно только равного себе или меньшего, а у нас не так», – говорит Ульянов.
Жительница Горно-Алтайска Евгения Автономова решила порадовать местных детей и открыла на площади Ленина в Горно-Алтайске прокат надувных батутов. Вскоре у нее появился конкурент Иван Кошечкин, который поставил на той же площади свой батут. Поскольку за прокат батута он установил такую же цену – 50 рублей, алтайские «антимонопольщики» решили, что имеет место картель, и вынесли обоим штраф в 20 тысяч. Он заплатил сразу, она пошла в суд, но все равно проиграла. Теперь у детей Горно-Алтайска батутов нет.
ФАС, как уже говорилось, взяла на себя много непрофильной работы, в том числе контроль над рекламой. Недавно «антимонопольщики» организовали проверку одного некрупного кемеровского банка на пропаганду гомосексуализма. Пропаганда заключалась в использовании образа гея Ивана Дулина, персонажа шоу «Наша Раша». Какой-то неравнодушный кемеровчанин обратился в УФАС через соцсети с вопросом, не нарушает ли такая реклама нашумевший закон. «Вопрос пропаганды нетрадиционной ориентации – момент достаточно сложный и спорный. Создана специальная рабочая группа по вопросам рекламы, и это обращение будет внесено в повестку ближайшего заседания», – ответили ему.
Еще одна рекламная история, над которой можно было бы посмеяться, если бы она не закончилась штрафом. Хабаровское УФАС признало незаконным плакат, на котором была изображена мультяшная креветка с кружкой пива, поскольку в рекламе алкоголя запрещено использовать образы животных. Эксперты УФАС собрались и решили, что креветка, пьющая пиво, этот закон нарушает.
Свердловская антимонопольная служба заявила, что наличие в ЗАГСе штатного фотографа противоречит закону и приводит к ограничению конкуренции. Согласно доводам ЗАГСа, закон они не нарушали: штатный фотограф им был необходим, ведь фотосъемка является одной из составляющих свадебной церемонии, а никаких препятствий для съемок другим фотографам не создавалось. И все равно ФАС разглядела тут картель.
Глава ФАС Игорь Артемьев не раз говорил, что необходимо бороться с картелями, но 64% из тех, кого обвиняют в картельных сговорах, – это малый бизнес, объясняет Ульянов. «Мы посчитали долю малого и среднего бизнеса среди тех, кого "кошмарит" ФАС, – оказалось, что среди дел, которые дошли до суда, доля малого бизнеса 56%. Как правило, крупные компании имеют больше ресурсов, чтобы судиться, так что, очевидно, среди не дошедших до суда доля малого бизнеса еще больше», – уверен эксперт.
