Закрытие правительства США: а что, собственно, произошло

Шоу с закрытием правительства США в диковинку даже для американцев – такого не случалось аж с середины 90-х. Люди из других стран и вовсе плохо понимают, как в Штатах работает правительственная система, поэтому для них это вообще уму непостижимо. Давайте попробуем разобраться, как вообще понимать фразу «правительство США закрылось», что это означает на практике и, самое важное, почему все так произошло. Понимая, что политическая система в США весьма необычна для стороннего наблюдателя, я постараюсь все объяснить как можно более точно и понятно.

Есть два основных типа государственных расходов в США: обязательные и произвольные. Основная часть федерального бюджета США (примерно 64%) – это «обязательные» расходы на такие программы, как Social Security (по сути, государственная пенсионная программа) и Medicare (программа медицинской помощи престарелым). Выплаты по ним происходят автоматически, и они не требуют отдельного одобрения конгресса. Все необходимые критерии задаются в самом начале, когда программа разрабатывается, а пересматриваются уже в процессе. Например, конгресс может по своему усмотрению увеличить возраст, с которого люди начнут получать пенсионные выплаты, или ограничить сферу медицинской помощи. Но утверждать такие программы каждый год не требуется.

Как правило, Social Security и другие статьи обязательных расходов действуют до тех пор, пока конгресс не примет закон, утверждающий обратное. Реформа Obamacare (разговорное название реформы системы здравоохранения, проводимой Обамой. – Прим. пер.), которая вылилась в открытое противостояние демократов и республиканцев, состоит главным образом из обязательных расходов, поэтому закрытие правительства на ее работе не сказалось. За вычетом примерно 6% государственных расходов, направленных в основном на погашение долга, остальная часть бюджета (30%) – так называемые произвольные расходы. В то время как обязательные расходы выплачиваются больницам и пожилым людям, произвольные – это и есть то, что люди обычно понимают под «бюджетными расходами». Произвольные расходы – то, за счет чего оплачивается ежедневная работа органов исполнительной власти: управление торговли, органы юстиции, Министерство здравоохранения и социального обеспечения, армия и разведка. Сюда же входят затраты на здания госучреждений, зарплаты и премии федеральных служащих. Отсюда же оплачиваются новые системы вооружения, строительство дорог, работа государственных сайтов в интернете, а также субсидии на научные исследования.

Произвольные расходы являются «произвольными», потому что конгресс назначает определенные суммы денег на конкретные периоды, вне зависимости от предыдущих решений по данному вопросу. Обычно конгресс держит эту планку на более-менее постоянном уровне, но в отличие от обязательных расходов, прописанных в законодательстве, ничто не обязывает конгресс задавать тот или иной уровень произвольных выплат. По истечении выделенных средств (или срока, на который они были выделены) конгрессу нужно назначить новые выплаты, в противном случае деятельность всех этих систем постепенно застопорится. Если в двух словах, правительство закрылось, потому что предыдущий бюджетный год, на который были выделены произвольные расходы, истек, а бюджет на новый год конгрессу так и не удалось согласовать.

На самом деле это совсем не первое закрытие правительства США. Такое уже происходило более десятка раз за последние сорок лет. Чтобы уменьшить потенциальный ущерб от закрытия, все федеральные органы поделили своих сотрудников на «обязательных» и «необязательных». Обязательным сотрудникам все еще нужно приходить на работу, а необязательным – нет. В разных федеральных органах такие критерии различаются, но, как правило, обязательные сотрудники – те, от кого зависят защита человеческих жизней и внешняя политика. Еще к «обязательным» относятся сотрудники самоокупаемых органов, например почты.

Обязательным сотрудникам, как уже было сказано, нужно являться на работу ежедневно, но платить им не будут до тех пор, пока в конгрессе не будет утвержден бюджет. Примерно из 4,1 миллиона госслужащих около одного миллиона являются «необязательными». На время закрытия правительства таких сотрудников отправляют в неоплачиваемый отпуск. Большая часть из них – гражданские служащие; все рядовые и командный состав вооруженных сил признаны «обязательными».

Как подрядчика правительства США, автора этой статьи, возможно, больше других волнует происходящее. Однако, даже объективно говоря, закрытие правительства – довольно серьезное событие. СМИ сосредоточились главным образом на визуальных и публичных проявлениях: закрытие памятников в Вашингтоне, знаменитых национальных парков, таких как Йеллоустоун и Йосемити. На самом деле все гораздо глубже. Обратимся к новостям ABC News и Washington Post и посмотрим, что же произошло. Вот лишь некоторые из результатов закрытия правительства. Будучи формально «гражданскими», примерно 70 процентов аналитиков разведки были отправлены в отпуск. Служба разведки США – громоздкое и не слишком эффективное ведомство, но совсем не настолько громоздкое и неэффективное. Очевидно, что результатом будут ощутимые провалы в важных проектах. 50 процентов состава штаб-квартиры ФБР получили приказ не выходить на работу, что не могло не сказаться на результатах аналитики и расследований. Две трети ученых из Центра по контролю заболеваемости также отправлены в отпуск. Теперь они даже не могут проверить свою служебную электронную почту. Кроме того, в отпуск были отправлены более 90 процентов сотрудников налоговой службы, а значит, теперь они не могут ни консультировать по налоговым декларациям, ни вести проверки по делам о налоговых преступлениях.

И это еще не считая господрядчиков. В отличие от госслужащих, которым, как правило, выплачиваются деньги за все время, проведенное в увольнении, у подрядчиков нет таких договоренностей и гарантий. Будут ли получать подрядчики деньги, зависит от того, работают ли они на обязательный или необязательный персонал. Как результат – сотни тысяч человек остались без зарплаты. У многих из них, между прочим, есть дети.

Вот здесь все становится интересно. Грубо говоря, правительство закрылось, потому что партия республиканцев решила, что обамовская реформа здравоохранения представляет большую и очевидную опасность для республики, поэтому ей нужно противостоять всеми силами. О том, почему именно республиканцы так думают, можно писать собрание сочинений, но нельзя отрицать и того, что их нелюбовь к Obamacare носит несколько фанатичный характер.

Но просто свалить все на реформу Обамы было бы слишком просто. На самом деле американские политические партии в общем и республиканцы в частности сильно изменились за последние десять лет. Они стали гораздо более предвзятыми и куда хуже контролируемыми. Джон Бейнер, спикер палаты представителей, уже не возглавляет высокодисциплинированную идеологическую организацию. Теперь он – просто бедолага, которому не повезло оказаться на передовой.

Благодаря растущей роли денег в политике (особенно по результатам решения Верховного суда, полностью снявшего контроль финансирования избирательных кампаний) и все большему неравенству доходов узкий круг промышленных магнатов и бизнесменов получили беспрецедентное влияние на внутреннюю политику Республиканской партии. Эти люди умело сосредоточились на голосованиях по партийным спискам. Финансирование таких кампаний, как правило, довольно низкое, и даже 100 тысяч долларов могут сыграть решающую роль. Многочисленные старожилы-консерваторы из числа конгрессменов и сенаторов потерпели сокрушительное поражение на голосованиях по партийным спискам, а их соратники усвоили простой урок: либо вы с нами, либо вы следующие.

Одновременно с этим избирательные округа по выборам в конгресс оказались накручены еще сильнее, то есть подвергались систематическим махинациям до полной неконкурентоспособности. Согласно важнейшей работе политического обозревателя Нэйта Сильвера, на выборах 2012 года конкуренция была менее чем на 10% округов (то есть результат президентских выборов отклонялся не более чем на 5 процентных пунктов от среднего по стране). С другой стороны, 55 процентов (!) конгрессменов приехали из округов с отклонениями более чем на 20 пунктов от среднего по стране. Конгрессмены, избранные в округах, настолько сильно перекошенных в сторону демократов или республиканцев, вряд ли захотят сотрудничать с противоположной партией, но будут опасаться и собственных идеологических сторонников. По мере того как число таких конгрессменов повышается, сам конгресс становится все более ангажирован и неэффективен.

Таким образом, палата представителей находится под контролем республиканцев. Она уже давно не представляет американское общество. Она напугана: ей угрожают хорошо профинансированными голосованиями по партийным спискам еще более консервативные оппоненты. Что происходит, когда этот орган вступает в конфронтацию с Бараком Обамой? Правильно – катастрофа. На самом деле, учитывая структурные изменения американской политической системы, удивителен не сам факт закрытия правительства, а то, что это произошло так поздно.

К сожалению, при текущих демографических и политических переменах открытое противостояние Обамы и республиканцев, вероятнее всего, только усилится. Данное конкретное закрытие вряд ли приведет к серьезным бедствиям. Но резкое отключение такого крупного и сложного бюрократического аппарата, как федеральное правительство США – опасная штука. Чем-то оно напоминает бросок игральных костей. Вряд ли вы выкинете дубль на единицах с первого же раза. Но если вы будете кидать их снова и снова, однажды это случится. Поэтому самое время понять: опасность уже на горизонте, и рано или поздно придется платить по счетам.