За время третьего срока Путина ежегодное послание президента Федеральному собранию приобрело куда большее влияние на налоговую политику, чем предложения профильных министерств. Правда, в 2014 году оно оказалось крайне скупым на ее обсуждение. По существу оно свелось к двум принципиально новым мерам: декларации неизменности налогового режима до конца третьего путинского срока и обещанию единовременной налоговой амнистии возвращенных в страну капиталов – мерам, по меньшей мере, спорным и однозначно недостаточным для борьбы с кризисными явлениями.

Кто определяет налоговую политику? 

В теории в России есть несколько вводных документов, определяющих, что будет с налогами. В частности, ежегодно утверждаемые правительством «Основные направления налоговой политики» на трехлетнюю перспективу. Они должны обеспечивать стабильность и предсказуемость налогового режима, содержать системное изложение концептуальной повестки правительства и профильного ведомства – Минфина. Я написал «в теории» потому, что на практике «направления» оказываются лишь основой, начальной позицией для дальнейшей дискуссии, в ходе которой другие заинтересованные игроки (прежде всего – администрация президента) вносят существенные корректировки.

Например, в последних, действующих «Основных направлениях» нет ни слова о нововведениях, определивших налоговую повестку уходящего года. А это длинный список:

налог с продаж, торговый сбор, налог на недвижимое имущество организаций от кадастровой стоимости, радикальное изменение администрирования НДС и выручки с использованием контрольно-кассовой техники, мораторий на создание консолидированных групп налогоплательщиков, использование кадастровой стоимости недвижимости при определении дохода от ее продажи для начисления НДФЛ, распространение взносов в ФОМС по ставке 5,1% на весь размер фонда оплаты труда.

Более того, некоторая часть из перечисленных нововведений была отвергнута на этапе обсуждения проекта последних «Основных направлений», но затем, минуя их, воплотилась в жизнь. Последние три года процесс подготовки «Основных направлений» становился все более открытым – с привлечением экспертов и общественности, – это, безусловно, полезно. Но теперь хотелось бы, чтобы хоть сколько-нибудь значимая часть обсуждения учитывалась при принятии решений.

Неудивительно, что на практике все большее влияние приобретают вводные, звучащие в ежегодном послании президента парламенту. Специфика жанра послания не предполагает детального обсуждения конкретных тем, однако последние три послания (равно как и перечни поручений по реализации посланий – документы, пожалуй, не менее важные, чем сами послания, поскольку переводят декларации на язык конкретных решений, ответственных и сроков) содержали достаточно конкретные концептуальные постановки задач в области налоговой политики.

Пожалуй, третьим, пока отсутствующим элементом, который мог бы определять будущее налогов, мог бы стать концептуальный документ от федерального парламента. Сейчас, в условиях ослабленного правительства и переноса точки принятия решений по вопросам налоговой политики на уровень администрации президента, заметно усилилось влияние профильного комитета Государственной думы. Впервые за немаленькую историю российского парламентаризма его возглавляет не просто заметный политик, но еще и профильный эксперт в области именно налогового права – Андрей Макаров. Полагаю, что в ближайшее время идея создания такого документа, налоговой стратегии от Думы, будет востребована.

Пока же цикличность президентского послания определяет и еще одно свойство налоговой политики современной России – годовой цикл ревизии поставленных задач. Например, важнейший налоговый законопроект, о деофшоризации, был принят парламентом в ноябре 2014 года, притом что задача была поставлена в декабре 2013-го. В таком цикле нет ничего плохого в условиях макроэкономической стабильности, однако при стремительно развивающемся кризисе годовой лаг кажется слишком длинным.

Что обещает послание

Перечень мер налоговой политики, озвученных в свежем президентском послании, на первый взгляд выглядит внушительно. Здесь и амнистия капитала, и обеспечение неизменности налоговой нагрузки (включая взносы в социальные страховые фонды), и налоговые каникулы для малого бизнеса, нового бизнеса, бизнеса на требующих ускоренного развития территориях и даже надзорные каникулы. При ближайшем рассмотрении, впрочем, грандиозность замысла сильно снижается.

Возьмем налоговые каникулы. Это вещь сама по себе замечательная, но, во-первых, далеко не новая, во-вторых, зависящая от решения региональных властей и осуществляемая за счет бюджетов субъектов Федерации (а денег в этих бюджетах катастрофически не хватает: по итогам 2013 года только 7 из 83 субъектов не получали дотаций на выравнивание из федерального центра). И в-третьих, она снижает нагрузку только по налогам на прибыль и на имущество. Помогает ли такое снижение налоговой нагрузки предприятиям и предпринимателям, которые только начинают свое дело (а значит, получат свою прибыль дай бог если через пару лет)? Вряд ли. Помогает ли оно тем, кто арендует недвижимость? Тоже нет. Основная фискальная нагрузка, которая ложится на плечи малого, нового, да и любого иного бизнеса с первых дней существования, – непомерные страховые взносы. В послании об их снижении – ни слова.

Обеспечение стабильности налогового режима? Тоже прекрасная идея. Однако на практике нужно понимать, что стабильность (неизменность условий налогообложения начиная с 1 января 2015 года) означает не только мораторий на рост налоговой нагрузки, но и отказ от обсуждения не самых лучших решений, принятых, например, в 2014 году. Одним из таких решений, практически не вызвавшим никакой реакции бизнеса, увлеченного борьбой против налога с продаж и торгового сбора, а также за снижение порога беспошлинного ввоза, стало распространение с 2015 года взносов в Фонд обязательного медицинского страхования (5,1%) на всю величину зарплаты (сейчас взнос платится работодателем с первых 624 тысяч рублей зарплаты на человека в год). Повышать отчисления в ФОМС и одновременно бороться за рост производительности труда, рост несырьевого сектора, высокотехнологичных производств, не испытывая при этом когнитивного диссонанса, – большое искусство.

Еще один вопрос – не будет ли декларация неизменности условий налогообложения использоваться для того, чтобы заблокировать прогрессивные инициативы в области улучшения налогового контроля. Взять, например, онлайн-контроль за показателями контрольно-кассовой техники – такой эксперимент по решению правительства проводился с 1 августа 2014 года в 4 субъектах Федерации. Или – электронное декларирование НДС (вводится с 2015 года). Эти высокотехнологичные меры (если этому не мешать) помогут вовлечь в процесс уплаты налогов весь бизнес, а не только крупных игроков, которые на виду. А значит, распределить нагрузку на всех, позволить наконец начать разговор не о «неизменности нагрузки», а о ее снижении.

Надзорные каникулы, о которых было так много позитивных комментариев, к налоговой сфере вообще не имеют отношения. Во-первых, малый бизнес и так по факту практически не проверяется налоговиками (за редким исключением, когда фирмы задействованы в цепочках незаконного возмещения НДС). Во-вторых, как четко следует из перечня поручений по реализации послания, надзорные каникулы относятся к надзорной и контрольной деятельности в рамках 294-ФЗ: речь идет о проверках со стороны силовиков, Федеральной антимонопольной службы, лицензирующих органов и инспекций по защите прав потребителей. Налоговый же контроль не входит в сферу регулирования этого закона.

И наконец, «полная амнистия капитала». Здесь следует отметить, что поручения по реализации послания, по всей видимости, сильно сужают сказанное президентом. Судите сами. Послание 4 декабря 2014 года: «Если человек легализует свои средства и имущество в России, он получит твердые правовые гарантии, что его не будут таскать по различным органам, в том числе и правоохранительным, трясти его там и тут, не спросят об источниках и способах получения капиталов, что он не столкнется с уголовным или административным преследованием и к нему не будет вопросов со стороны налоговых служб и правоохранительных органов. Давайте это сделаем сейчас, но один раз. И все должны этим воспользоваться, кто хочет прийти в Россию».

Перечень поручений 5 декабря 2014 года: «Обеспечить внесение в законодательство Российской Федерации изменений, предусматривающих однократное освобождение российских лиц от налоговой и уголовной ответственности при условии возвращения указанными лицами в российскую юрисдикцию ранее выведенных ими в иностранные юрисдикции без уплаты соответствующих налогов доходов, полученных от источников в Российской Федерации». О том, что можно не раскрывать происхождение средств, здесь уже не сказано. А если источник – коррупция, торговля оружием или наркотиками, то освобождение от ответственности только за неуплату налогов тут вряд ли кого обрадует. 

Что касается сути амнистии, то, во-первых, это уже третья амнистия на нашей памяти, и предыдущие не принесли сколь-нибудь значимых доходов; во-вторых, любая бесплатная налоговая амнистия – это сигнал о том, что неуплата налогов является нормальным, если не нормативным поведением, поскольку регулярно прощается; ну и в-третьих, амнистия в варианте, изложенном в послании, прямо противоречит рекомендациям FATF (Международной организации по борьбе с отмыванием денег), принятым с участием России. Они гласят, что любая программа репатриации активов/капиталов, вне зависимости от налогообложения, должна сопровождаться выяснением источников происхождения средств для противодействия легализации незаконных денежных средств и финансированию терроризма. В этом смысле сужение президентских обещаний в поручениях правительству я приветствую.

Что хотелось бы услышать в послании

Послание не в полной мере отвечает вызовам сегодняшнего дня – ситуации замедления экономики, роста инфляции и снижения курса национальной валюты. На мой взгляд, в ближайшее время налоговая политика должна обеспечить решение трех задач.

Во-первых, необходимо устранить эффект инфляции и ослабления курса рубля по отношению к резервным валютам при расчете налоговых обязательств. Эффекты эти являются разнонаправленными, а их обсуждение требует неплохого понимания правил бухгалтерского или налогового учета, так что не будем на них подробно останавливаться. Но суть предложения – в исключении из расчета налогооблагаемой прибыли «бумажных» прибылей и убытков, связанных с переоценкой выраженных в валюте активов и обязательств, а также в обеспечении корректировки обесценивающихся сумм зафиксированных в рублях расходов, вычитаемых для целей налогообложения (в первую очередь амортизационных отчислений).  Во-вторых, нужно подкрепить в том числе и налоговыми стимулами поставленную президентом задачу по наращиванию инвестиций. Стимулы такого рода давно известны и могут принимать форму ускоренной амортизации, индексации амортизационных отчислений для налоговых целей – при условии направления прибыли на реинвестирование или же прямого льготирования прибыли, направленной на финансирование капитальных вложений.  И наконец, в-третьих, пора заняться решением проблемы неподъемных обязательных страховых взносов, убивающих любой работающий вбелую бизнес. Например, у сотрудника и работодателя должна быть возможность сократить выплаты в Фонд социального страхования, если работник хочет получать чуть больше каждый месяц и чуть меньше при оплате больничного. А те фирмы, которые оплачивают сотрудникам программы добровольного медицинского страхования, не должны платить взносы в ФОМС.

Возможно, стоит освободить от взносов в Пенсионный фонд (22% от зарплаты) студентов и пенсионеров в сочетании с отказом от формирования у них дополнительных пенсионных прав.

По всем без исключения страховым взносам пора отказаться от практики, при которой формальным плательщиком в фонды за сотрудника является только работодатель. В развитом мире эта ответственность делится в той или иной пропорции между работодателем и работником (с единовременным обязательным повышением зарплаты на сумму взносов, переносимых с работодателя на работника). В случае со взносами в ПФР имело бы смысл оставить на работодателе финансирование страховой части пенсии и перенести на сотрудника финансирование накопительной части.