Жители Буэнос-Айреса следят за котировками на одной из улиц города. 1998.

Enrique Marcarian / Reuters

В рамках цикла лекций «Опыт падений: чему может научить экономический кризис», организованного Российской экономической школой совместно с Политехническим музеем, рассматриваются страны, оказавшиеся в тяжелой экономической ситуации.

Олег Шибанов, профессор РЭШ, на примере Аргентины показывает, почему в кризис нельзя сокращать бюджет и повышать налоги.

* * *

Чем интересна история Аргентины в рамках нашего цикла? Кризис, возникший с 2001 года и продолжающийся до 2014-го, был довольно сильно связан с Россией, которая оказалась одним из источников падения внешних инвестиций в 2000-х, умудрившись в 1998 году пережить дефолт по своим рублевым долгам (не по долларовым, как в большинстве развивающихся стран). После этого волна кризисов перекинулась на очень многие страны мира, включая Аргентину, потому что все финансовые инвесторы начинают разом выводить капиталы с развивающихся рынков в случае потрясений хотя бы на одном из них.

Аргентина печально знаменита тем, что повторила все стандартные макроэкономические ошибки, которые делали многие развивающиеся страны, и стала очередным примером того, как МВФ, не испытывая никакой фрустрации, давал раз за разом одни и те же советы, видя, как это приводит к кризисам в опекаемых странах. Риторика МВФ меняется только тогда, когда кризис развивающихся стран перекидывается уже на развитые, как это произошло в 2008 году. Только тогда в МВФ задумываются, что управлять выходом из кризисов следовало бы несколько иначе.

Стандартные макроэкономические проблемы Аргентины были абсолютно естественными: бюджетный дефицит и привязка песо к доллару (с целью макроэкономически замедлить инфляцию). Трудно понять, почему правительство Аргентины совершило столько ошибок. То ли они не знали, как действовать, то ли не думали о том, что, следуя советам МВФ, в итоге получат большой удар.

И грянул гром

Вернемся к началу событий, в 1998 год. После кризиса, случившегося в России, в Аргентине началась экономическая рецессия, которая произошла из-за оттока капитала. Когда инвесторы понимают, что рынки стали гораздо более опасными и сочетание доходности и риска стало некомфортным, они начинают выводить деньги. Естественно, это приводит к росту давления на местную валюту.

Дело в том, что Аргентина была страной с вполне понятной макроэкономической политикой. Они зафиксировали курс песо по отношению к доллару один к одному в 1991 году (это называлось convertibility plan). Вообще, эта история про попытку бороться с многими проблемами, включая инфляцию, за счет того, что вы либо медленно девальвируете свою валюту по отношению к другой, либо просто ее фиксируете.

Как это происходит: ЦБ имеет некоторый объем золотовалютных или международных резервов, и вы печатаете ровно столько денег, сколько у вас есть резервов. У Аргентины золотовалютных резервов все время было порядка 140–200% от того, что было в денежной массе. В принципе это должно приводить инфляцию к разумным уровням, и с 1994 года они стали выглядеть как обычная развитая страна с очень низкой инфляцией, порядка 2%, которых многие развитые страны и добиваются. В этом плане антиинфляционная политика Аргентины была крайне успешной.

Но грянул экономический кризис, который, как водится, совпал с кризисом политическим. Эксперты ожидали, что к власти придут опять вполне грамотные политики, которые не будут пытаться разгонять инфляцию методами печатания денежной массы, а продолжат прежний курс.

Борьба с коррупцией и развитие экономики – что еще можно пообещать во время финансового кризиса?

К сожалению, когда вы приходите к власти после многих лет правления других партий, у вас, скорее всего, есть проблемы с политической поддержкой. Скорее всего, вас пока не поддерживают 85% населения. И повестка у вас вынужденно совершенно примитивная: борьба с коррупцией и развитие экономики. Что еще можно пообещать в рамках борьбы за власть во время финансового кризиса?

Спираль кризиса

Пришедший к власти в конце 1999 года новый президент говорит: я все понимаю и учился макроэкономике. Все проблемы – от дефицита бюджета. Кризис – это падение ВВП (он упал на 3,38% в 1999 году), мы находимся в рецессии. И все, что нужно, – это сократить дефицит бюджета.

Для сокращения дефицита необходимо понять, какая часть этого дефицита у вас структурная, что относится к долгосрочным проблемам экономики, а какая часть этого дефицита циклическая, то есть зависящая от кратковременных шоков. И если во время кризиса бездумно сокращать все расходы, которые, может быть, вам важны для будущего, эффект может получиться обратный – ВВП упадет.

Например, чтобы сбалансировать бюджет, вы можете поднять налоги. Отличная идея, только у вас падает ВВП. Когда ВВП падает и вы поднимаете налоги, это приводит к тому, что люди имеют меньше денег на руках и снижают потребительские расходы. Когда вы снижаете что реальные, что номинальные потребительские расходы, вы добиваетесь того, что у вас ВВП еще больше падает. Потому что расходы государства, которые могли бы увеличиться за счет собранных налогов, не появляются. Поэтому во время кризиса политика повышения налогов довольно опасна.

Это обычный неокейнсианский подход, который я продолжаю пропагандировать точно так же, как в разговоре про кипрский кризис. Балансировать бюджет нужно вне кризисов, в момент роста экономики – именно тогда можно повышать налоги, снижать госрасходы и делать все остальное. Если вы делаете это во время рецессии, то лишь раскручиваете спираль кризиса (точно так же, как это происходило в Греции). К сожалению, эта спираль кризиса совершенно непреодолима. И в Аргентине она логично привела к увеличению социальных протестов.

При росте экономики можно повышать налоги и снижать госрасходы. Во время рецессии это лишь раскручивает спираль кризиса

Что делает государство в ответ на вызовы экономики? Чтобы закрыть дефициты бюджета, они решают привлечь немного денег с рынка от каких-то инвесторов, и действительно привлекают $40 млрд. Напоминаю, доллар и песо связаны один к одному, это в принципе очень приличные деньги для экономики Аргентины в тот момент.

Когда появляются деньги, то вместе с ними появляются и предложения их потратить: провести какие-то разумные реформы по отношению, скажем, к пенсионной системе или к рынку труда. А тратить деньги совсем не хочется, ведь они могут понадобиться на что-нибудь еще. Давайте доживем до следующего года?

Что происходит в следующем году? Вы как-то продержались, остаетесь у власти. Но политическая реформа невозможна, экономические реформы не проходят, потому что нет политической поддержки. В результате вы задумываетесь о том, как бы еще немножко денег добыть, повышая налоги. А повышение налогов подразумевает, что многие предприятия могут уйти в тень. И латиноамериканские страны таковы, что в них уйти в тень немного легче, чем во многих развитых странах.

В результате, когда вы решаетесь на очередное повышение налогов, у вас снижаются налоговые и потребительские сборы, потому что их вы обкладываете дополнительными налогами – дефицит бюджета продолжает расти, ВВП падает. Вы находитесь в ситуации все той же спирали.

Министр экономики говорит: «Я так работать не могу» – и уходит в отставку. Перед этим покидает правительство вице-президент, добавляя нестабильности в политические элиты. Через три месяца приходит новый человек, который говорит: «Я знаю, что делать: мы немедленно сократим расходы на образование. Образование – это большая статья бюджета» (на самом деле маленькая, но ее легко сокращать). После этого шесть чиновников из образования увольняются. А через две недели после своего назначения новый министр экономики также покидает сцену.

Я – легенда

Встает вопрос, что делать дальше? Тут на должность министра экономики приходит человек, который придумал, как стандартную макроэкономическую политику МВФ применить в Аргентине и как добиться всей этой связки доллара и песо, тот самый автор идей, применявшихся в 1990-е. Он прямо так и сказал, что он – легенда. И понимает в макроэкономике еще больше, чем президент. Президент говорит: хорошо, давайте мы будем развивать экономический рост.

Метод развития этого роста оказался крайне интересным. Президент говорит: я готов снижать налоги некоторым отраслям экономики в обмен на то, что они понизят цены и сохранят занятость. В принципе идея не то чтобы ужасная, но поможет ли это слишком сильно бизнесу, когда у вас и так в экономике сложная ситуация?

Другие страны при этом параллельно становятся более конкурентоспособны. Уже в 1999 году Бразилия довольно существенно девальвировала свой реал. Конечно, это было связано с их проблемами экономического роста, но после этого Бразилия стала побивать Аргентину на всех рынках, так как конкурентоспособность аргентинских товаров по цене значительно упала.

Ситуация в Аргентине продолжает ухудшаться. Домохозяйства, видя, что происходит, начинают бежать из банковской системы и выводят за месяц в апреле 2001 года порядка $5,5 млрд. Исторически это было крупнейшим исходом денег из аргентинских банков, что подрывает национальную банковскую систему.

Безработный житель Буэнос-Айреса привязал себя к столбу в знак протеста против действий правительства. 2002

ЕРА

Проходит меньше месяца, и новый министр экономики придумывает еще одну увлекательную идею. Да, мы держали песо к доллару 1 к 1, но это неправильно. Наши торговые партнеры по большей части находятся в Европе, так давайте мы зафиксируем песо с евро? Тем не менее рынки реагируют на это совершенно адекватно. Они прекрасно понимают, что это попытка девальвации, потому что евро в тот момент дешевле доллара. Законопроект не проходит.

Тогда министр экономики предлагает ввести разные курсы для разных групп населения и фирм. Для экспорта, он говорит, у нас будет курс 1,08. Естественно, таким образом роняете стоимость своего экспорта. Можно надеяться, что это приведет к каким-то результатам, но так как Бразилия уронила реал гораздо сильнее, то это дало совершенно незначительные результаты.

Давайте падать сильнее

Наконец, еще один эпизод, который мне очень нравится. Независимость ЦБ в Аргентине была невысокая. Министры требовали от него поддерживать аргентинскую экономику и давать больше ликвидности фирмам, которые работают внутри страны. Это прекрасная идея, только вы не можете это делать без дополнительных резервов. Конечно, председатель отказался и был вынужден покинуть свой пост. А на такую ситуацию рынки реагируют также совершенно определенно (управляемый политиками ЦБ – плохой ЦБ).

Что удалось правительству, так это договориться о том, что Аргентина сделает своп своих долгов, то есть попытка поменять время выплат госдолга. Это не реструктуризация в прямом смысле слова, здесь не происходит изменения стоимости, а только договор о том, что они будут выплачивать долги позже. Но ставка по этим новым долгам оказывается 15%. Крайне тяжелая ситуация, если у вас долларовый долг (Аргентина тоже подвергалась этому «первородному греху» займов в долларах и инвестициях в песо). Когда у вас такие большие ставки, вполне можно думать о дефолте по долгу страны.

Ради снижения стоимости долга было анонсировано снижение зарплат и пенсий. Это означало, что государство продолжает играть в игру «мы падаем, так давайте подтолкнем себя еще больше». Приводит это к тому, что «нулевая толерантность к дефициту» всего лишь означает еще большее уменьшение темпов роста экономики, то есть еще большую рецессию.

Государство продолжает играть в игру «мы падаем, так давайте подтолкнем себя еще больше»

Далее правительство Аргентины вводит контроль за банковской системой, запрещая выдавать больше $1000 в месяц. Обоснование потрясающее: «Мы провели исследование, и оказалось, что 99% населения никогда не снимают больше $1000». Это хороший аргумент до тех пор, пока население не узнаёт, что оно не может снимать больше $1000 в месяц, и не начинает волноваться.

Через несколько дней МВФ говорит: «Простите, вы, кажется, близки к дефолту. Мы готовы вам помогать дальше, но в рамках пакета, о котором договаривались еще в 2000 году». Правительство вместе с президентом уходит в отставку. Новое правительство объявляет о дефолте. Общий объем долга – $141 млрд (в тот момент это было больше 10% долгов всех развивающихся стран).

За период с 1800 года Аргентина испытала восемь дефолтов по своим облигациям (хотя в топе рейтинга оказались Венесуэла и Эквадор, которые пережили дефолт по десять раз). Но Аргентина стала единственной страной, которая успела дважды пережить дефолт в XXI веке.

Какие уроки отсюда можно вынести?

1. Если у вас есть структурные дефициты бюджета, немедленно подумайте, что вы будете с ними делать, и имейте конкретный план, даже если у вас экономика сейчас растет. Нет никакого смысла ждать, когда начнется рецессия, и тогда с ними бороться.

2. Фиксированный курс – это история достаточно опасная. Временно это может помочь, но долгосрочно сильно мешает, в том числе и потому, что страна оказывается неконкурентоспособна.

3. Наконец, решительность действий во время кризиса. Тот же самый урок: если вы видите кризис – признайте его и сделайте что-нибудь. Если вы будете ждать, будет только хуже.