Slon ведет совместный проект с международной сетью ученых «ПОНАРС Евразия», участники которой разрабатывают новые подходы к политике и безопасности в России и Евразии. В рамках этого проекта мы публикуем аналитические статьи членов ПОНАРС, среди которых – известные политологи, историки и социологи из США, Европы, России и других стран СНГ. Это другой взгляд на Россию, ее политику и ее политиков. Сегодня мы публикуем новый материал серии – статью Адама Сталберга из Высшей школы международных отношений при Технологическом университете Джорджии о том, сможет ли Россия выгадать от газовой революции.
Россия и геополитика природного газа
Изменяющаяся конъюнктура рынка природного газа, движимая развитием проектов поставок сжиженного природного газа (СПГ), бум разработки нетрадиционных запасов газа в Северной Америке, затяжной глобальный экономический спад, пересмотр норм в атомной промышленности в период после фукусимской аварии и меняющаяся география спроса и предложения – все это привело к возобновлению дебатов по поводу геополитики энергетической безопасности России. Общий рефрен: увеличивающаяся взаимосвязанность и гибкость глобальных рынков газа внесет долгожданные коррективы в российскую энергетическую политику внутри самой страны и за рубежом, подтолкнет Россию к прагматическим коммерческим сделкам и политическим компромиссам во взаимоотношениях с европейскими и азиатскими партнерами. Недавние шаги в направлении диверсификации поставок и пересмотра цен в Европе – особенно со стороны сильно зависимых от импорта Литвы, Болгарии и Украины – рассматриваются в качестве предвестников нового соотношения сил в евразийской энергетической дипломатии.
Другие же, включая российское руководство, не разделяют энтузиазма по поводу добычи сланцевого газа, считая ее мыльным пузырем, которому суждено лопнуть. Они заявляют, что Россия и дальше будет пользоваться своими растущими преимуществами в сфере поставок для поддержки своих политических амбиций в отношениях с европейскими производителями-конкурентами, уязвимыми транзитными государствами и европейскими потребителями. Они рассматривают новые благоприятные соглашения о поставках с Сербией и Арменией, неудачу проекта обходного трубопровода «Набукко» и активность «Газпрома» в процессе продажи обанкротившейся греческой национальной газовой компании как признаки сохраняющейся силы Москвы. И для российских властей это свидетельство того, что их пренебрежительное отношение к глобальной газовой революции имеет основания.
Этот спор проистекает из дебатов о значимости ресурсного национализма между сторонниками реалистичной политики и ее критиками. Однако такая формулировка отражает ложное противопоставление между глобализацией и геополитикой и не учитывает неоднозначность успехов Москвы в газовой дипломатии. Кроме того, разговоры о закате нефтегазового государства преждевременно сбрасывают Россию со счетов, в них недооцениваются долгосрочные преимущества «Газпрома» на устоявшихся рынках по всей Евразии. В подобных рассуждениях также рассматривается как данность революционный эффект связки СПГ со сланцевыми месторождениями, их авторы не пытаются оценить ни степень неопределенности в этой сфере, ни то, как нынешние предпочтения Москвы могут повлиять на ее будущие перспективы. Снятие такого рода шор могло бы продемонстрировать преимущество совместных инициатив, движимых выгодой, перед атавистическими силовыми играми в сфере российской, европейской и американской энергетической безопасности.
Геополитика российской газовой дипломатии
При Владимире Путине российская внешняя политика в энергетической сфере имеет несколько взаимосвязанных целей: сохранение своей доли на устоявшихся газовых рынках, предотвращение конкуренции со стороны других источников и поставщиков, а также получение коммерческой и политической выгоды. Москва полагается на разнообразные тактические приемы – например, на произвольное снижение или повышение цен, принцип «бери или плати», гарантированные государством субсидии и централизованный контроль над потреблением внутри страны, освобождение от налога на экспорт, физическое прерывание поставок или завуалированные угрозы организовать новый газовый картель и произвольно перераспределить поставки между постоянными клиентами в зависимых от импорта европейских странах и развивающимися рынками в Азии. С помощью этих приемов Москва часто использовала огромные запасы природного газа и разветвленную сеть трубопроводов против уязвимых потребителей на постсоветском пространстве и транзитных государств. Это осуществлялось, по-видимому, без особой оглядки на неприятности, причиняемые потребителям в Европе и центрально-азиатским поставщикам. В связи с этим широко распространено мнение о том, что геополитическое смягчение совпадет с устойчивым снижением спроса на газ в Европе, ростом глобальных рынков СПГ, бумом разработки нетрадиционных запасов газа в США и агрессивной конкуренцией других поставщиков за новые рынки. Ожидается, что все эти факторы изменят конъюнктуру глобального газового рынка в направлении, неблагоприятном для реализации Россией своих амбиций великой державы, и заставят Москву пересмотреть свою основанную на принуждении стратегию.
И все же этот популярный сюжет слишком примитивен для анализа изменений российской политики в энергетической сфере. На сегодняшний день энергетическая политика не является ни глубоко интегрированной в российскую национальную стратегию, ни первостепенным движущим фактором сотрудничества и конфликтов. Внутри страны структурные препятствия и непрозрачность институтов подпитывают в рассматриваемом секторе противоположные устремления по поводу инвестирования, разработки новых месторождений, ценообразования, налогов, распределения, доступа к трубопроводам и корпоративного управления. Это, в свою очередь, подрывает способность Кремля управлять газовыми ресурсами государственных и частных компаний в своих стратегических целях. Оглядываясь назад, можно констатировать, что алармистские оценки природного газа как заменителя ядерной мощи, придающего России статус сверхдержавы, оказались абсолютно неправильными.
Аналогично угрозы Москвы оказались преувеличенными. Несмотря на очевидные попытки манипулировать стационарной и определенной региональными рамками инфраструктурой доставки природного газа, успех оказался менее устойчивым и впечатляющим, чем это обычно считается. В тех случаях, когда Москве удавалось извлечь выгоду, играя в трубопроводную политику, она добивалась большего успеха в деле отстаивания коммерческих условий, нежели в плане изменения внешней политики зависимых от нее стран-потребителей. Физическое перекрытие поставок также происходило редко, и, как свидетельствуют следовавшие одна за другой «газовые войны» с Украиной, отношения на фоне отключений неконтролируемо обострялись и вели к большим финансовым и репутационным издержкам для российских компаний и для Кремля. Москве приходилось выполнять угрозы и прервать поставки, будучи «созависимой» от экспорта газа в Европу с точки зрения наполнения казны и компенсации потерь в газовом секторе. Это показывает ограниченность, если не обоюдоострость силового потенциала газового оружия.
Роль России уменьшается
С учетом вышесказанного нет сомнений в том, что Россия, которая как поставщик газа привыкла полагаться на традиционные трубопроводы и долгосрочные контракты, сейчас ощущает жесткую конкуренцию по всем направлениям. Диверсификация поставок с Ближнего Востока и Западной Африки в сочетании с возможностями покупать СПГ сменилась сланцевым бумом в США (которые обошли Россию по добыче) и перспективами добычи газа из нетрадиционных источников в Восточной Европе, ослабляется контроль России над устоявшимися рынками в ЕС. Споры по поводу привязки цен на газ к ценам на нефть, которые были инициированы Францией, Германией и Италией в ответ на перенасыщение рынка, подготовили почву для пересмотра условий поставки. Они также спровоцировали замораживание совместного (с участием «Газпрома» и Европы) проекта освоения месторождения в Баренцевом море, а также решение Норвегии снизить цены на свои ресурсы, с тем чтобы расширить контролируемую ей долю рынка ЕС в 2012 году. В дополнение к этому неблагоприятное судебное решение по результатам ведущегося в ЕС антимонопольного расследования способно расстроить стратегию Москвы по ограничению конкуренции и доминированию на европейском газовом рынке. Последовательная игра Китая на разнице в ценах и то, что китайским властям удалось держать Москву на безопасном расстоянии при заключении нового соглашения по газопроводу, лишь подчеркивают, что России, по всей видимости, придется и дальше играть роль заложника на прежде зависимых от нее газовых рынках.
Положение «Газпрома» на рынках энергоносителей подвергается испытаниям и в постсоветской Евразии. В ответ на решимость России отстаивать сомнительные с коммерческой точки зрения проекты идущих в обход Украины трубопроводов «Северный поток» и «Южный поток», Киев готов избавиться от «газпромовской» монополии на поставки путем инвестиций в разработку своих сланцевых месторождений и диверсификации поставок природного газа за счет европейских экспортеров. Интригующим поворотом событий стало заключение немецкой компанией RWE контракта на поставку небольшого, но растущего объема газа (частично российского происхождения, в ходе реэкспорта) на Украину с использованием транзитных услуг Польши и Венгрии. Такая идея направить обратно поток европейского газа приобрела популярность в рамках «Вышеградской четверки» и придала Киеву смелости во второй раз подряд отказаться от условия «бери или плати» в контрактах с «Газпромом» (обязывавших покупателя принять газ или выплатить неустойку). Литва также угрожает покончить с российским диктатом и с произвольным ценообразованием посредством строительства терминала сжиженного газа, способного со временем обеспечить до 60% нужд страны. Интересно, что данная платформа, предназначенная облегчить жизнь этого европейского «энергетического острова», получила название «Независимость». Более того, неудача трубопровода «Набукко», вероятно, станет для «Газпрома» пирровой победой, учитывая ту неопределенность, которая ставит в тупик проект «Южный поток» и то, что приоритетный проект трансадриатического газопровода увеличивает возможности попасть на столь ценные для России европейские и балканские рынки для конкурирующего каспийского газа.
Происходящая на зарубежных рынках диверсификация дополняется ослаблением привилегированного положения «Газпрома» в самой России. Снижение цен в Европе ограничивает доходы компании, как раз когда ей приходится нести значительно более высокие расходы по разработке новых месторождений и прокладке трубопроводов. Более того, давление со стороны независимых газовых компаний побудило российское правительство удвоить налоги на добычу. Конкуренция, подогреваемая такими независимыми производителями газа, как «Новатэк», а также находящимся в государственной собственности нефтяным гигантом «Роснефтью», понизила цены и лишила «Газпром» части выгодных клиентов из промышленной сферы. Решение либерализовать экспорт СПГ в 2014 году в совокупности с передачей активов «Новатэку», принимая во внимание неясные связи этой компании с Путиным, также выдает стремление Кремля застраховать «Газпром» от проблем на становящемся все более конкурентным европейском рынке.
...Но она не выходит из игры
Несмотря на эти удары по монопольной позиции «Газпрома», Россия отнюдь не находится в безнадежном положении, в особенности на европейских газовых рынках. Главная причина этого коренится в структуре газовой промышленности. Для энергетической безопасности имеет значение не просто физическая доставка, но также надежный и дешевый доступ. С учетом острых противоречий между конкурентами в глобальной экономике коммунальные службы, компании и государства крайне чувствительны к ценовым колебаниям. История волатильности цен в данном секторе и потребность в обеспечении стабильных поставок энергии затрудняют вытеснение России и увеличивают инвестиционные риски диверсификации будущих поставок энергии на фоне периодов дешевого газа.
В отличие от единого в глобальном масштабе нефтяного сектора, рынки природного газа останутся в обозримом будущем раздробленными по регионам. Это во многом объясняется сложными проблемами наземной инфраструктуры, связанными с хранением и обеспечением транспортировки газа, а также с высокой стоимостью поставок на дальние расстояния и с политическим сопротивлением рыночным реформам во многих странах. Нерегулируемость газового рынка США и сопутствующие стимулы для ценовой конкуренции между частными компаниями средней величины (которые столь важны для сланцевой революции) трудно воспроизвести даже в Европе, где национальные энергетические компании и действующие контракты остаются негибкими. Хотя сланцевый бум в США привел к замещению части прежних поставок природного газа, он не изменил само состояние зависимости от импорта крупных потребителей в Европе или Азии. Если цепная реакция в конечном счете вызовет серьезные проблемы с российскими поставками в Европу, она также нанесет ущерб ключевым каспийским поставщикам энергии на дальнее расстояние и Турции как развивающемуся центру газового транзита; это потенциально может сблизить их с Москвой.
Структура отрасли консервирует российские конкурентные преимущества применительно к устоявшимся европейским рынкам. Наследие инвестиций советского периода, наличие производства и трансграничные трубопроводы большого диаметра существенно уменьшают фактические издержки и обеспечивают «Газпрому» достаточную прибыль для того, чтобы поставлять дешевый газ в Европу. Хотя потери в объемах и доходах возможны, Россия все же готова увеличить свою долю на рынке в наступающей эре конкуренции спотовых цен. Верно также и то, что перед Россией стоят очень серьезные проблемы и перспектива увеличения расходов на освоение новых традиционных месторождений в Восточной Сибири, чтобы компенсировать падение добычи в Западной Сибири или чтобы реализовать сланцевый потенциал. Однако такие трудности следует сопоставить с сопротивлением разработке сланцевых месторождений в Европе, первоначальными затратами на развитие инфраструктуры СПГ по всему миру и с перспективами освоения гидратов метана и других нетрадиционных источников газа в России и Арктике.
Политика России, кроме того, ведет к трудностям не для всех европейских государств. Как показали следовавшие один за другим газовые конфликты, европейские потребители зависимы от «Газпрома» не в одинаковой степени: как цены, так и доли рынков серьезно различаются на Западе и Востоке. Недавние исследования показывают, что эти водоразделы, проходящие по границам стран – членов ЕС, также портят отношения между правительствами и могущественными энергетическими компаниями в Западной Европе, ибо последние всегда благожелательно относятся к выгодным бизнес-альянсам с «Газпромом». Хотя репутация России как надежного поставщика запятнана, эти близкие корпоративные отношения, основанные на опыте и обоюдных интересах, создают ей материальный и нормативный плацдарм в Европе, который будет трудно уничтожить, и, вероятно, даже возможность избирательной ценовой дискриминации.
Стрельба по движущимся мишеням
Было бы преждевременным предсказывать геополитическую судьбу России, принимая во внимание неопределенность масштабов глобальной трансформации в газовой сфере. Хотя она останется значимым с коммерческой точки зрения партнером, политическое содержание и эффективность газовой дипломатии Москвы станут более ограниченными. В конечном счете они будут зависеть от факторов, находящихся вне контроля Москвы, включая будущее газового сектора США, перспективы доставки традиционных ресурсов по трубопроводам из Ирака и Ирана, шельфового газа из арктического и средиземноморского регионов, эксплуатации нетрадиционных источников в Евразии и за ее пределами, судьбы глобальной политики по вопросам изменения климата, перспективы коммерческого использования газа в транспортном секторе, его привлекательность по сравнению с дешевым углем и другими источниками, стремление Китая к безопасности и диверсификации в энергетической сфере, а также от значимости всех этих факторов в перераспределении влияния между региональными потребителями и поставщиками. Эти факторы будут взаимозависимыми, и никакие отдельные государства не смогут их контролировать.
Однако политики в Европе, Москве и Вашингтоне стоят перед принятием таких решений по газу, которые могут повлиять на характер их отношений за пределами коммерческой сферы. Для европейских покупателей было бы полезно теснее работать с альтернативными российскими поставщиками газа, чтобы укрепить то взаимное влияние, которое было налажено на основе исторически сложившихся связей с «Газпромом». Они могли бы пригласить различные российские компании присоединиться к процессу диверсификации посредством создания новых площадок для хранения, отказа от привязки цены на газ к цене на нефть, получения доступа к газопроводам и к добыче сланцевого газа. Это ограничило бы свободу маневра для «Газпрома», в то же время расширив число новых российских игроков на континенте.
Аналогично Москва могла бы усилить свое конкурентное преимущество на уже устоявшихся и возникающих газовых рынках, а также восстановить свою репутацию надежного поставщика, продолжая открывать для российского бизнеса возможности развития неаффилированного с «Газпромом» производства и привлечения зарубежных инвестиций. Даже при сохранении государственной собственности и монополии «Газпрома» на экспортные трубопроводы рост российской газодобычи может оказаться полезным для потребителей внутри страны и за рубежом. Условием этого является систематическая борьба с непрозрачностью регулирования, совершенствование конкурентной среды на внутреннем рынке, интеграция модернизированного традиционного производства с новыми проектами в сфере СПГ.
Со своей стороны политики США должны осознавать, что продвижение связки сланцевого и сжиженного природного газа будет означать: на глобальном газовом рынке одни выиграют, другие проиграют. Если американский газовый бум приведет к вытеснению значительной части европейского экспорта России и прикаспийских государств из Европы, вместе с тем способствуя увеличению поставок в Азию, он может вызвать разного рода авантюры. В связи с этим, поддерживая взаимовыгодные коммерческие проекты, оказывая техническую помощь в сфере управления негативными последствиями нового производства, помогая справиться с экономическими сложностями освоения новых технологий, Вашингтон может способствовать продвижению развивающихся российских игроков в новую газовую эру. Это облегчило бы принятие в Москве сложных решений по борьбе с институциональным наследием произвольного регулирования. Это, в свою очередь, могло бы сохранить конкурентоспособность российского газового экспорта, в то же время повысив для Кремля политическую и экономическую цену агрессивной демонстрации остатков своей ослабевающей мощи на рынках Европы и Евразии.
Оригинал статьи: Adam Stulberg. Russia and the Geopolitics of Natural Gas: Leveraging or Succumbing to Revolution? Ponars Eurasia.
