Без бюджета не вырастет | Бизнес-планы для ведомств | Конец региональной халявы | «Идут дискуссии»
Правительство, которое долго ругали за то, что оно свернуло с трудного пути реформ на широкую дорогу проедания нефтяного богатства, готовит самую масштабную реформу за много лет.
Реформа вынужденная и с непредсказуемым результатом. Если все получится, появятся деньги и структура, необходимые для пресловутой модернизации (Стратегии-2020, диверсификации, большого скачка – как это ни назови). Если произойдет сбой при отладке нового механизма, может рухнуть вся система, на которой держится нынешняя власть.
Речь идет о полной замене структуры бюджета. Черновик бюджетной системы будущего (см. документ) Минфин уже разослал по другим ведомствам и даже получил рецензию Минэкономразвития (см. отзыв).
До сих пор у высшего начальства никак не получалось отучить чиновников покупать золотые кровати и автомобили класса люкс. Не помогла ни кампания по борьбе с коррупцией, ни правленный-переправленный закон о государственных закупках. Высокопоставленный чиновник из Минэкономразвития честно признается
Как сейчас верстается бюджет, что с ним происходит и какие расходы по какой статье проходят, – этого сейчас не понимает никто, в том числе, сам Минфин. Разумеется, реформа бюджетной системы в такой ситуации просто необходима и, в первую очередь, за счет повышения эффективности бюджетных расходов.
По пакету предложений Минфина у нас позиция не выработана пока, мы только на этой неделе получили от них предложения. Ориентировочно, о каких-то замечаниях и доработках можно будет говорить на следующей неделе, сейчас мы смотрим и обсуждаем их вариант. Но сразу можно сказать, что разногласия есть и они будут. В частности, вызывает вопросы предложение все уложить в долгосрочные целевые программы – это просто невозможно, классификация бюджета должна быть изменена, но не до такой же степени.
С моей точки зрения, ведомственный разрез, который есть сейчас, он, безусловно, должен остаться. Есть вопросы по эффективности федеральных целевых программ? Хорошо, давайте будем их обсуждать в контексте перевода финансирования на долгосрочные рельсы. Но это должен быть не просто набор индикаторов, которые нужно достигнуть, должен быть полноценный инвестиционный проект, с прозрачными и понятными механизмами реализации и освоения бюджетных денег. В целом, то что предстоит сделать – сложная задача. И пока ни у Минэкономразвития, ни, главное, у самого Минфина, инициировавшего этот процесс, нет четкого понимания, как изменить все так, чтобы хоть кто-то из нас начал понимать, как оно все на самом деле работает.
, что «как верстается бюджет, что с ним происходит, и какие расходы по какой статье проходят, сейчас не понимает никто, в том числе сам Минфин». Но в черновике Минфина как раз содержатся меры, которые могут уничтожить стимулы к раздаче бюджетных денег на поддержание в сытости и довольстве основы нынешнего строя – армии чиновников в центре и регионах. Из министерств сделают управляющие компании, из чиновников – наемных (и увольняемых) менеджеров, из бюджета – набор бизнес-планов для разных отраслей. Если, конечно, правительство не испугается и не передумает – что, конечно, вполне вероятно. БЕЗ БЮДЖЕТА НЕ ВЫРАСТЕТ Денег в бюджете не ожидается не только на дорогостоящую модернизацию, но и на нынешнее «проедание». Еще летом 2009 года стало понятно, что ни президент Дмитрий Медведев, ни премьер Владимир Путинне хотят увеличивать или даже сохранять бюджетный дефицит после 2012 года (сейчас он финансируется за счет скопленного в сытые времена Резервного фонда). На увеличение доходов бюджета в ближайшие годы никто не рассчитывает: глава Минфина Алексей Кудрин убедил своих коллег по кабинету, что цены на нефть и газ в ближайшие несколько лет резко не поднимутся. А тут еще резкий рост пенсий, который уже утвердило правительство. А значит, придется сокращать расходы. Но при этом правительство продолжает грезить модернизацией, которая, по доминирующему среди чиновников мнению, может быть произведена только за счет средств бюджета: в силу предпринимательской инициативы чиновники не очень верят. И единственный вариант – сделать так, чтобы бюджетные средства тратились только на то, что действительно нужно, а не на то, на что тратятся сейчас. БИЗНЕС-ПЛАН ДЛЯ ВЕДОМСТВ В начале января у вице-премьера и главы аппарата правительства Сергея Собянина прошли совещания, где были вновь подняты все самые либеральные предложения по реформе бюджета. В черновике реформы значится, что государственный аппарат получит меньше денег, больше ответственности за решение долгосрочных задач, но и больше полномочий для достижения целей. Будет взят на вооружение уже много раз обсуждавшийся метод «финансирования по результату». Деньги будут выдаваться исходя не из количества чиновников и прецедентного принципа (на каждое мероприятие не меньше, чем в прошлом году), а исходя из количества оказываемых ведомством услуг. Ведомства получат больше полномочий по оптимизации и сокращению собственных расходов, а высвободившиеся деньги смогут тратить на утвержденные цели и задачи более свободно. Возможно, министерства даже получат право рыночного размещения временно свободных ресурсов или закрытия части ненужных подведомственных бюджетных учреждений. Контроль их работы станет больше похожим на аудит компаний, чем на привычные проверки Счетной палаты и Генеральной прокуратуры. Цели бюджетных трат будут совмещены со стратегиями развития отраслей. Все или почти все расходные обязательства бюджета будут записаны либо в долгосрочных целевых программах (ДЦП), либо в проектах из Основных направлений деятельности правительства (проекты ОНДП). У каждого такого проекта будет менеджер: министерство или ведомство, ответственное за достижение поставленных целей – модернизации по сценарию «Стратегии-2020» и отраслевых стратегий. Один из главных спорных вопросов: как правильно тратить деньги «публичные обязательства» (постоянные расходы вроде тех же пенсий) . Источник Slon.ru в Белом доме утверждает
Все пока обсуждается: и параметры, и сроки претворения в жизнь. Вектор понятен – тратить тот же примерно объем средств, но с эффективностью в два раза больше. Сделать невозможными формально целевые, а по сути нецелевые, ненужные расходы. Упростить администрирование. И так далее. Идет стадия рабочих совещаний на уровне [руководителя аппарата правительства Сергея] Собянина.
Несколько узловых вопросов. Структура бюджета после реформы. Судьба ФЦП [федеральных целевых программ]. Изменение системы контроля. Один из принципиальных – публичные обязательства. То есть мы готовы все, грубо говоря, кроме пенсий, здоровья, образования, жилья запихнуть в проекты и ДЦП [долгосрочные целевые программы]. Или нет – и мы оставляем расходы без целевых показателей [эффекивности]. Скорее, правильно все-таки погрузить их в проекты, но разработать верную систему оценки критериев и эффективности.
Спешка в таких вопросах категорически противопоказана. Собянин ставит задачу выйти к концу февраля на готовую структуру программы [повышения эффективности бюджетных расходов] – это реально и достижимо.
0 , что вопрос о том, какая часть публичных обязательств бюджета попадет в долгосрочные программы, пока обсуждается. Но, по его словам, рано или поздно большая их часть непременно окажется именно там. КОНЕЦ РЕГИОНАЛЬНОЙ ХАЛЯВЫ Для финансирования регионов правительство планирует использовать тот же принцип, что и в отношении федеральных ведомств: больше полномочий и больше ответственности. Для развития своей экономики регионы тоже будут получать федеральные субсидии, но только на основе программно-целевого подхода («сделал-получил»). Минрегионразвития, например, предлагает пойти еще дальше
Мы готовим сейчас наши замечания по материалам [по бюджетной реформе] Минфина и правительства. Наша главная задача – сделать бюджет эффективным инструментом регионального развития. И побороть волюнтаризм министерств, которые до сих пор по уже принятому бюджету по своим ФЦП регионам дают деньги иногда так, как бог на душу положит. [Нужно сделать так], чтобы понимать уже в 2010 году, сколько денег и по каким конкретно ФЦП окажется в 2011 г. в каждом регионе, что и где будет в каждом регионе закупаться федеральными органами власти. Заранее.
И сами регионы это обяжет. И, с другой стороны, позволит собственное планирование увязать с федеральными средствами в понятном и прозрачном объеме.
Конечно, мы за погружение части расходов социальных в [долгосрочные] программы с конкретными целевыми показателями для каждого региона, чтобы была ответственность и у федерального центра, и у регионов не за выдачу вала денег, а за результат.
и сразу верстать ДЦП не только в ведомственном, но и в региональном разрезе. То есть, на этапе создания бюджета на следующий год сразу учитывать, какое количество денег по каждой статье расходов федерального бюджета в каком регионе окажется. А еще правительство хочет покончить с сохраняющейся с 90-х годов прошлого века «халявой»: безадресными дотациями на обеспечение сбалансированности бюджетов, которые спасают глав регионов в случае, если им не хватает собственных денег. ИДУТ ДИСКУССИИ Главное препятствие на пути реформы – то же, что и всегда. У разных министерств – разные взгляды почти по любому вопросу. Минэкономразвития против перехода на нарезку бюджета исключительно на ДЦП: там считают, что надо сохранить и ведомственный разрез бюджета, иначе проконтролировать бюджетные расходы станет практически невозможно. Минрегионразвития предлагает дополнить бюджет подробным региональным разделом. Минфин, ставший одним из инициаторов реформы, пока, по словам сотрудника ведомства, «анализирует различные подходы и возможные риски последствий реформы». Риски, впрочем, очевидны: реформа разрушает среду существования бюрократии лучше, чем любая модернизационная кампания, предложенная либералами из окружения президента. Начнись реформа завтра, и послезавтра на улице окажется весьма значительная часть федеральных и местных чиновников и работников бюджетных учреждений, которых «оптимизируют» под самый корешок мотивированные на эффективность и сокращение издержек министры и губернаторы. Вряд ли в Кремле и правительстве готовы лишать себя самой надежной опоры перед «большими» выборами 2011–2012 годов. А вот в 2012 г., после избрания Госдумы и президента будет проще: до следующих выборов будет целая пятилетка. Поэтому чиновники рассуждают о сроках осуществления реформы весьма осторожно. Рабочий план такой
Мы будем спорить столько, сколько нужно. И по структуре, и по показателям, и по деталям. Потому что вопросов сегодня у нас больше, чем ответов.
Даже с ДЦП [долгосрочными целевыми программами] нет готовых рецептов – это, скорее, просто красивая формулировка пока, не наполненная всем очевидным содержанием.
Как пример. Есть уже работающие аналоги ДЦП – государственные программы, так называемые. Не буду называть ведомства, но подход такой: урезали деньги на некоторые статьи программы – изменили в сторону уменьшения целевые показатели. Почему? Какая связь непосредственно есть между ними? Каков алгоритм соотнесения денег и достигаемых целей? Вот ответа на такие вопросы всем понятного пока нет. А это уже работающий бюджетный инструмент.
По срокам я не могу говорить точно. Пока план такой: бюджет 2012 года сделать уже по новой схеме. В 2010 все спокойно разработать. В 2011 все спокойно провести через Госдуму, согласовать с депутатами, разъяснить в регионах, что мы хотим, подготовиться. А с 2012 года начать.
: в 2010-м полностью закончить разработку всех необходимых для реформы документов, в 2011 г. – принять все нужные изменения в Бюджетный кодекс и другие законы, а начать реализацию – в 2012 г. Параллельно, по словам источника в Минфине, могут идти локальные эксперименты: точечное применение различных новых бюджетных технологий в регионах.
http://www.slon.ru/articles/259103/