Новости Календарь

Почему у Англии не получилось?

Почему у Англии не получилось? © John Austin

Почему пример Британии важен? Довольно часто, обсуждая приватизацию железных дорог, говорят, что, мол, посмотрите на Англию – у них не получилось, и этот опыт ставит крест на самой идее приватизации.

Конечно, история последних десятилетий знает гораздо более успешные истории приватизации железных дорог – в Канаде (в 1995 году), Японии (в 1987 году) и многих других странах. Но пример британской приватизации особенно интересен, так как здесь наиболее ярко проявились как положительные, так и негативные результаты реформ.

Приватизация

Британские железные дороги, которые с момента создания были частными, после окончания Второй мировой войны были в несколько этапов национализированы (полностью это произошло к 1947 году). Однако национализация обернулась снижением объемов грузоперевозок и отсутствием роста пассажиропотока, снижением доли рынка, а отвратительный железнодорожный сервис был объектом для издевок английских юмористов.

Во время массовой приватизации второй половины 1980-х, проводимой правительством Маргарет Тэтчер, до железных дорог руки не дошли, но ее «наследник» Джон Мэйджор еще во время своей предвыборной кампании объявил, что железные дороги будут приватизированы.

В ноябре 1993 года в Великобритании был принят закон о железнодорожном транспорте, в соответствии с которым с 1 апреля 1994 года британские железные дороги (компания British Rail) как единое целое прекратили свое существование. На месте единой и единственной British Rail появилась масса частных компаний. Была образована компания Railtrack, владеющая инфраструктурой железных дорог (железнодорожными путями, станциями, системами связи), но не занимающаяся их эксплуатацией. Функции эксплуатации, включая менеджмент (время поездок, графики движения), выполняют эксплуатационные компании, получающие франшизы на 5–7 лет.

После приватизации на сети начали работать 26 пассажирских и 6 грузовых компаний-операторов подвижного состава, а также 11 компаний, занимающихся ремонтом и текущим содержанием пути. Были проданы компания Rail Express Systems (предоставляющая услуги железнодорожного транспорта для почтового управления Великобритании) и Red Star (оказывающая розничные услуги по доставке посылок с использованием свободных мест на междугородных пассажирских поездах). Были также приватизированы все депо крупного ремонта, которые конкурируют между собой, предоставляя услуги по ремонту компаниям-операторам подвижного состава.

Особо следует коснуться вопроса организации торгов за франшизу на пассажирские перевозки. Пассажирские перевозки в Великобритании, как и в подавляющем большинстве других стран, были убыточными и субсидировались государством. С самого начала правительство ориентировалось на то, что приватизация должна привести к улучшению качества и снижению цены услуг, предоставляемых населению. Поэтому в результате приватизации нельзя было ни допустить сокращения величины предложения транспортных услуг, ни увеличить тариф за проезд. Из этого следовало, что правительству придется субсидировать пассажирские перевозки, используя для этого средства налогоплательщиков. В результате обсуждения этой проблемы родилась идея использовать несколько модифицированную модель торгов за франшизу, так называемый «обратный тендер», при котором основным критерием для определения победителя торгов была минимальная запрашиваемая субсидия.

Разделение британских железных дорог более чем на 70 отдельных коммерческих компаний некоторыми экономистами подвергалось критике в том числе и за то, что подобная приватизация может оказаться экономически неэффективной. Однако на практике финансовые показатели отрасли кардинально улучшились, государственный бюджет пополнился, имели место значительные капитальные вложения в инфраструктуру, причем анализ показывает, что эти инвестиции не были бы возможны без приватизации и средств от продажи акций, а также кредитов частного сектора. После реализации программы реформ доля рынка и объемы перевозок стали расти, производительность труда удвоилась.

Первые итоги

Первый этап реформы – с 1996 по 2000 год характеризовался следующими показателями. Объем пассажирских перевозок увеличился на четверть (а в сравнении с 1994-м – на 36%). Перевозки грузов возросли на 22% к 1996 году (а к 1994 году – на 42%). Для справки: с 1988 по 1994 год объемы перевозок снизились на 16%. Число передвигающихся в сутки поездов выросло на 1300 (или на 12%). Число опозданий уменьшилось на 40%. Грузооборот увеличился на 39%.

Возросший объем работы требовал увеличенных инвестиций. За три года инвестиции частного сектора удвоились и составили в 1999 году 2 млрд фунтов. К 2000 году они достигли 2,5 млрд. Эти инвестиции намного превышают уровень капитальных вложений государственных британских железных дорог. Британский ученый-транспортник С. Беннет отмечал, что в эти годы «частный сектор вкладывал в развитие железных дорог инвестиции, невозможные со стороны государства в предшествующие приватизации четыре десятилетия».

В 1997–1998 годах произошло несколько крупных аварий, и некоторые журналисты сделали вывод, что это следствие приватизации. Но проведенные исследования показали, что общее количество аварий снизилось в 2,5–2,8 раза: с 0,45–0,50 случаев на миллион тонно-километров в 1980–1990 годах до 0,18 в 2000 году (диаграммы, демонстрирующие динамику инвестиций и количества аварий можно посмотреть здесь).

Вот что пишут о результатах приватизации в Великобритании авторы фундаментальной коллективной монографии о приватизации, изданной ИНИОН (отнюдь не апологеты либерализма): «Несмотря на многочисленные прогнозы, конкуренция среди франчайзинговых компаний, осуществляющих пассажирские перевозки, достаточно жесткая, так что общий объем субсидий оказался значительно меньше, чем раньше выделялся для «Бритиш рэйл». ‹…› Так же, как и другие предприятия общественного пользования, приватизированный железнодорожный транспорт демонстрирует способность к повышению качества предоставляемых услуг».

К 2003 году объем ежегодных государственных дотаций для поддержки первых семи франчайзинговых компаний составит лишь одну треть от средств, потребовавшихся «Бритиш рэйл» в последний год ее деятельности.

Что-то пошло не так

Казалось бы, итоги первого этапа реформ английских железных дорог позволяют сделать безоговорочный вывод об успехе приватизации. Однако основная цель – выход на безубыточную работу – достигнута не была. Кроме того, наличие большого количества игроков, появившихся в результате реформ, сильно усложнило и запутало процесс принятия решений.

Railtrack так и не стала полностью частной компанией в полном смысле этого слова. На нее было наложено множество ограничений и запретов. Британским законодательством было предусмотрено «государственное вмешательство во всех случаях, когда со стороны компании будет проявляться стремление получить сверхприбыль от инвестиций или отказаться от проектов развития без достаточно обоснованных причин». Компания принуждалась государством к осуществлению инвестиционных проектов, которые акционеры не находили привлекательными, и наоборот – не имела возможностей отказаться от убыточных направлений. Возможности маневра при принятии инвестиционных решений были ограничены: компании не позволили закрыть линию Лондон – Манчестер – Глазго на ремонт, когда ее руководители приняли такое решение.

Railtrack получила монопольные права на услуги по предоставлению рельсов операторам-перевозчикам. Это подкреплялось субсидиями, которые, снижая стоимость услуг Railtrack, уничтожали стимулы к строительству альтернативных частных линий, способных составить конкуренцию монополисту. Railtrack не имела права действовать на своих собственных дорогах в качестве оператора.

В результате Railtrack так и не стала прибыльной компанией, хотя сумма убытков (около 1,2 млрд фунтов в год) уменьшилась по сравнению с периодами нахождения в государственной собственности (1,5–2 млрд). Компания не смогла найти достаточно средств для поддержания инфраструктуры, но не могла и выйти из этой ситуации через сокращение части сети, например через закрытие некоторых линий или через продажу их другой компании. В итоге после нескольких серьезных катастроф Railtrack стала исключительно непопулярной, и правительство прекратило субсидирование, сохранив, однако, все требования.

Затем произошло неизбежное банкротство, однако активы Railtrack не достались кредиторам и не были проданы с аукциона, а были переданы в собственность квазигосударственной «бесприбыльной корпорации без акционеров» Network Rail.

Приватизация наоборот

Фактически в марте 2002 года Великобритания восстановила государственную собственность и субсидии на железнодорожную инфраструктуру, причем в общественном мнении укрепилась мысль, что крах Railtrack был вызван не государственным регулированием, а неспособностью рыночных сил управиться с железными дорогами.

Но большинство британских экспертов считало, что причиной неудачи была не приватизация, а непоследовательность и половинчатость реформ. При этом надо отметить, что дискуссии об оптимальной форме собственности (частная или государственная) касались только Railtrack – компании, владеющей инфраструктурой. То, что владельцы подвижного состава (операторы) – вагонов и локомотивов – должны быть частными компаниями, ни у кого не вызывало возражений.

Таким образом, причиной недостаточного успеха реформ (если можно так выразиться) стали не реформы и приватизация, а слишком высокая степень государственного регулирования отрасли.

Директор Института Адама Смита доктор Эрмон Батлер говорит: «Железные дороги были приватизированы в 1994-м, к 1999 году опоздания поездов сократились почти вдвое, в 91% случаев они приходили вовремя. Сейчас дороги возвращаются под контроль государства, поезда опять стали опаздывать, расписанию они соответствуют только в 82% случаев. После приватизации инфраструктурная компания Railtrack получала государственные субсидии в объеме 1,2 млрд фунтов. Ее последователь, назначенная государством компания Network Rail, каждый год поглощает больше 4 млрд фунтов. В конечном итоге Network Rail опять станет частной. Люди работают более эффективно, когда боятся потерять собственные деньги».

Анализ британских реформ позволяет выделить два важнейших аспекта преобразований – форму собственности и степень государственного регулирования. Отказ от государственной формы собственности (приватизация) привел к улучшению и эксплуатационных показателей, и экономических. Главным из экономических успехов приватизации стал бурный рост инвестиций как в подвижной состав, так и в инфраструктуру.

Вместе с тем высокая степень государственного контроля за отраслью не позволила британским железным дорогам развиваться эффективно, и это представляет собой яркий контраст с американскими железными дорогами, которые после Акта Стаггерса начали бурно и эффективно развиваться именно благодаря отказу от государственного контроля за отраслью.

Таким образом, реформа британских железных дорог продемонстрировала, что приватизация – условие необходимое, но не достаточное для достижения успешных результатов реформ. Неменьшее значение играет экономическая свобода, то есть отсутствие государственного вмешательства в работу отрасли. 

Предыдущий материал

Маленькая ценовая революция?

Следующий материал

Сделайте «Почту» почтой