Председатель координационного совета общественной организации «Безопасное Отечество», проректор Академии управления, медицины и права имени Святослава Федорова, эксперт в области подготовки и проведения государственных закупок Виталий Зарудин проводит для всех желающих бесплатные семинары «За честные госзакупки» – следующий семинар состоится 5 сентября. Slon публикует сокращенную версию предыдущего.
Я курирую проект «Общественный контроль», который занимается выявлением, пресечением и профилактикой нарушений в сфере, как это сейчас модно говорить, «распила» государственных заказов, то есть наших с вами денег. Наша деятельность, безусловно, связана с политическими течениями и вопросами, но мы делаем акцент на практической работе. В ближайшем будущем мы не планируем принимать участие в решении политических вопросов и парламентских выборах.
У нас есть постоянный ресурс в интернете; там представлена актуальная информация по вопросам, которыми занимается организация. Чтобы выявить коррупционную составляющую, нужен большой практический опыт Сегодня законодательная база, регулирующая госзакупки, достаточно широка. Но, с практической точки зрения, конкретные правила, касающиеся условий проведения закупок, регулируются тремя основными федеральными законами. Это Федеральный закон 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральный закон 135-ФЗ «О защите конкуренции» и Федеральный закон 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Это достаточно свежий закон, который регулирует закупки отдельными юридическими лицами. Здесь имеется в виду закупки, осуществляемые государственными корпорациями, компаниями и прочими юридическими лицами, доля государства в уставном капитале которых составляет более 50%. К таким юридическим лицам относятся всевозможные акционерные общества, государственные предприятия и т.д. Три этих закона и определяют основные принципы проведения закупок различными видами государственных закупщиков. Основное законодательство – 94-ФЗ, который является базовым для всех видов закупок. Кроме того, есть законодательные акты, регулирующие закупки в оборонном заказе, то есть за счет средств оборонного бюджета. Но, как правило, процедуру проходят в рамках 94-ФЗ. Поэтому в нашей работе мы, по сути, опираемся на 94-ФЗ и на 135-ФЗ «О защите конкуренции», который говорит, что при проведении торгов в форме конкурсов или аукционов не допускается устанавливать требования, ограничивающие потенциальных участников торгов, то есть поставщиков, производителей и исполнителей товаров и услуг. Компьютерные мыши выпускает огромное количество производителей, но заказчик может отдать предпочтение продукту конкретного производителя. Закон «О защите конкуренции» говорит, что при закупке заказчик не вправе устанавливать требования, которым отвечает конкретный производитель, так как у других есть аналогичная продукция. То есть нельзя устанавливать требования, например, к цветовой гамме у секретарской мыши, так как это не является ее ключевой характеристикой. Закон «О защите конкуренции» запрещает применять подобные механизмы. Тем не менее заказчики нередко пренебрегают законом и пытаются использовать эти нормы в своих интересах. Многие идут по этому пути, но есть и те, кто производит закупки честно и прозрачно. Конечно, не факт, что честные и прозрачные закупки не коррумпированы. Чтобы выявить коррупционную составляющую, нужен большой практический опыт. Сама закупка может пройти в рамках действующего законодательства, но в итоге взаимосвязь между заказчиком и поставщиком-исполнителем все равно состоится. Поймать чиновника на взятке крайне сложно не только с технической стороны (нужно делать специальную подставную схему), но и с точки зрения доказательства в уголовном производстве. Трудно доказать, что это была именно взятка, а не долг. Но это уже отдельная тема. Один из нескольких поставщиков наверняка окажется приятелем человека, разместившего закупку Теперь переходим от законодательной базы к тому, где и как мы можем проконтролировать все эти закупки и какие конкретные меры можем принять. Сегодня в соответствии с законодательством министерства, ведомства и бюджетные учреждения, различные корпорации и акционерные общества с долей государства обязаны размещать информацию о закупках на едином официальном сайте zakupki.gov.ru. Это механизм размещения и поиска государственных заказов. Кроме того, там представлена информация о заключенных контрактах, обжалованных действиях по конкретным торгам и справочная нормативная база. Не требуется искать те или иные законы в интернете, так как эта информация – начиная от законов и заканчивая постановлениями правительства и комментариями антимонопольного органа – собрана на сайте. Нас интересует информация о госзаказах, которую мы можем найти в графе «Все заказы». В отличие от некоторых похожих общественных инициатив мы не делаем акцент на каких-то специальных закупках – например, свыше миллиарда рублей. Волонтеры работают на собственном энтузиазме. Они заходят в раздел сайта «Все заказы», где появляются опубликованные заказы, устанавливают критерии поиска по названию заказа, по реестровому номеру закупки или по способу размещения заказа. Способами размещения заказа, по закону, являются основные конкурентные процедуры – конкурс и аукцион. Сегодня все заказчики обязаны проводить аукционы в электронной форме. Никаких аукционистов с молоточками, как раньше, уже нет. Информация об электронных аукционах дублируется на торговых площадках. Для пользования и поиска информации об опубликованных процедурах закупок нужно пользоваться именно этим сайтом. Инструменты поиска достаточно просты для любого пользователя. Набирается название закупки, можно набрать название конкретного заказчика и способ размещения заказа, то есть конкурс или аукцион. Существует и иной способ закупок – запрос котировок, закупка без торгов, когда заказчик публикует на официальном сайте информацию о том, что хочет купить, допустим, кирпичи на сумму не более 500 000 рублей. Потом поставщики этого товара в открытой форме предоставляют свои предложения: по какой цене они готовы выполнить этот заказ. По сути, значение имеет только цена. Кто-то готов поставлять кирпичи за 100 000 рублей, а кто-то за 50. Эта процедура абсолютно открыта и, как правило, коррумпирована. Если процедуры конкурса или аукциона до определенного момента содержат закрытую для самого заказчика информацию, то запрос котировок с самого начала открыт и прозрачен. Потому все и происходит таким образом. Заказчик опубликовал соответственный запрос котировок на сайте, к нему начинают приходить поставщики, готовые исполнить этот заказ, приносят на листке бумаги свои предложения, сведения, координаты и цену, по которой они готовы исполнить этот заказ. Это ошибочное мнение, что все чиновники у нас коррумпированы, но в большинстве случаев все происходит именно так. Один из нескольких поставщиков наверняка окажется приятелем человека, разместившего эту закупку. Заказчик звонит своему товарищу и сообщает, какую цену назвали остальные поставщики. Кто-то уже дал 300 000 рублей, а тот даст 299 999 – и выиграет котировочное предложения. Выиграть в котировках можно только предложив минимальную цену. Сделать это может только тот поставщик, который имеет возможность получать продукцию напрямую от производителя или неофициальным путем без налогов. В других случаях вероятность победы крайне мала. На моей практике, самый коррумпированный процесс закупки – именно котировочный. Сегодня 223-ФЗ не позволяет контролировать закупки Аукцион, конкурс и запрос котировок – основные конкурентные процедуры, предусмотренные 94-ФЗ. Все остальное – это неконкурентные процедуры, то есть закупки у единственного поставщика. Упомянутый способ конкурентных переговоров – некий инструмент, придуманный госкорпорациями, которые проводят закупки по 223-ФЗ, а не по 94-ФЗ. Сегодня 223-ФЗ не позволяет контролировать закупки, а 94-ФЗ дает возможность контролировать эти закупки и участникам процесса, и общественности. В соответствии с 223-ФЗ участник может отстаивать свои права лишь в суде, а возможность общественного контроля исключена полностью. Сейчас мы неожиданно нашли понимание у нашего президента, который поддержал инициативу доработать законодательство. Мы уже предоставили свое дополнение 223-ФЗ о нормах общественного контроля. 94-ФЗ четко регулирует способы закупки, которые определяет порядок проведения закупок и критерий выбора победителя. 223-ФЗ говорит о том, что заказчик сам себе придумывает положение, а если не придумывает, то проводит процедуру в регламенте 94-ФЗ. Необходимо разобраться. Но кто это будет делать? Поставщики, которым в этом заказе не дали поживиться или общественность, которая пытается предотвратить нарушения? Закон не дает возможности общественности контролировать эти госкорпорации. Выявленные нарушения направляются в прокуратуру, а разбираются там долго. 94-ФЗ предусматривает орган контроля в лице ФАС. Здесь четко регламентируется возможность для граждан направлять туда жалобы на нарушения. На практике дело рассматривается не более недели. Если жалоба обоснована, контролирующие органы выносят обязательные для заказчиков предписания по устранению нарушений. Когда мы подаем жалобу как граждане, есть право обжаловать только действия, совершенные заказчиком до момента окончания приема заявок. Для любого конкурса, аукциона или запроса котировок установлен крайний срок, дата и время. До этой конкретной даты в контролирующие органы можно направить жалобу. Процедуры, произошедшие после этого, можно обжаловать только участникам. Гражданин этого сделать не может. Поэтому мы и говорим, что новый закон нужно пересмотреть, так как мы видим много противоправных действий на этапе проведения торгов, которые можно было бы обжаловать. Огромная проблема как с одной, так и с другой стороны баррикад, – низкая квалификация Срыв торгов не является самоцелью. Главная задача – не допустить коррупции. Одно из распространенных нарушений, явно имеющих коррупционную составляющую, – публикация извещений о торгах с заменой в названиях букв с русских на латинские. Делают это избирательно, в ключевых словах, по которым ищется закупка. Потенциальный поставщик, который хочет найти закупку, вводя, например, слово «мебель», этого сделать не может. В свое время это приобрело довольно массовый характер, и ФАС обратила на это пристальное внимание. Учитывая, что наибольший объем закупок производится в Московском регионе, в первую очередь, настучали по голове заказчикам в Москве. Количество такого рода деяний существенно снизилось, но техническая возможность осталась. Если выявляют нарушение, происходит аннулирование процедуры закупки, если нарушение серьезное, к заказчикам применяется административное воздействие. Огромная проблема как с одной, так и с другой стороны баррикад, – низкая квалификация. Существуют нарушения, которые возникли не по умыслу, а просто по глупости заказчика. Был случай, когда заказчик вместо шприцов одноразового применения закупал шприцы «одноразово использованные». Иногда требуют лицензии на то, что не является предметом закупки. Один из заказчиков в Санкт-Петербурге закупал автобус, но при этом требовал от поставщика автобуса лицензию на частную охранную деятельность. Скорее всего, это была просто ошибка в документации, но требование было незаконным. Результат – штраф за необоснованное требование документа в размере 30 000 руб. На сайте есть раздел «Реестр жалоб». Там мы можем контролировать путь рассмотрения жалобы и решения, которые размещают заказчики. Но учитывая, что ФАС просто завалена жалобами, они физически не успевают ответить, хотя обязаны это делать в течение трех дней. Порой, прежде чем появится решение, проходит около месяца. Этот ресурс нам нужен и для того, чтобы воспользоваться практикой рассмотрения аналогичных жалоб. На сайте представлена большая часть рассмотренных жалоб, которые мы успели подать за 8 месяцев (порядка 130 из 170). Требование квалификации, производственных мощностей и других ресурсов строго-настрого запрещено Есть постановление РФ – перечень кодов, товаров, работ и услуг, закупки на которые могут осуществляться только путем электронного аукциона. Все остальное может проводиться и аукционом, и конкурсом. Если установлено, что закупка, например, автобуса должна производиться путем аукциона, а на него объявили конкурс, это незаконно. Подобные нарушения можно выявить с помощью перечня кодов, установленного правительством РФ. Следующее важное нарушение: квалификация при конкурсе может быть предметом оценки, но не основополагающим требованием к участникам. Требование квалификации, производственных мощностей и других ресурсов строго-настрого запрещено 94-ФЗ. Если от участников требуют три года опыта мытья окон на конкретной улице и в конкретном доме, это противоречит и закону для конкурсов и аукционов. Следующее нарушение – требование, ограничивающее конкуренцию. Как правило, это делается для того, чтобы выбрать конкретного поставщика. Если заказчик установил требования, будь то конкурс, аукцион или запрос котировок – это уже первый звонок о том, что эта закупка заточена под конкретного поставщика. Закон говорит, что заказчик, в принципе, может установить требования к конкретной марке какого-то товара, но при этом он должен дать сноску на то, что допускается поставка эквивалента и должен заявить параметры эквивалентности. Когда заказчик требует бегонию, выращенную в садах Небраска в конкретное время года, или указывает конкретные размеры необходимой мебели – это ограничение конкуренции. Необходимо указывать параметры эквивалентности – например, при закупке мебели следует упомянуть, что допускаются отклонения от указанных размеров в пределах стольких-то процентов. Как только вы видите товар с указанием конкретных характеристик, если это не какие-то встраиваемые или запасные части для конкретного оборудования, значит это стопроцентное нарушение 94-ФЗ и повод для обжалования таких действий. Все заказчики говорят, что 94-ФЗ плохой и у них нет никаких прав и возможностей, потому что в рамках процедур закупок они не могут фактически пощупать и оценить предлагаемый товар или услуги. Выявляется все это лишь после заключения контракта. Если их что-то не устраивает, приходится расторгать контракт в суде. Указывать в критериях оценки на то, что оценивать заявки будут по образцам, – ограничение конкуренции, так как кто-то может предоставить образцы, а кто-то нет. Все не обязаны это делать. Эффективнее сначала уведомлять заказчика и предлагать ему исправить ситуацию Когда мы сталкиваемся с нарушением в процедуре закупки, сначала обращаемся напрямую к заказчику. В этом наше отличие от других гражданских инициатив, которые сейчас работают в этом же направлении – например, от организации всем известного Алексея Навального. Там процедура иная. О нарушениях сообщают в ФАС, и эти торги отменяют. Мы, прежде чем обратиться в ФАС для принятия каких-то радикальных мер, пишем заказчику, что у него нарушения в документации и если он их не устранит, мы будем вынуждены обратиться в ФАС. В начале года, когда стартовал проект, мы пошли по стандартному пути. В первый месяц работы мы обращались лишь в ФАС. Потом мы столкнулись с большим количеством негатива от заказчиков и пришли к выводу, что эффективнее сначала уведомлять заказчика и предлагать ему исправить ситуацию. В девяти из десяти случаев торги либо отменяют, либо вносят в их процедуру необходимые изменения, устраняя тем самым все коррупционные составляющие. Мы стараемся выявлять только нарушения, имеющие явную коррупционную составляющую. Тратить время по мелочам нет возможности. По поводу закупки предметов роскоши. Сегодня, с точки зрения закона, заказчики могут покупать что угодно. Проект закупки регулируется Бюджетным кодексом, законом о бюджете соответствующего субъекта РФ, в котором прописано, на какие цели могут тратиться деньги. То есть если 10 миллиардов рублей предусмотрено на машинооборудование, совершенно спокойно можно приобрести любые машины в рамках этих денег. Сегодня закон не ограничивает возможности выбора. За 10 миллиардов рублей можно купить одну машину, а можно двадцать. То, что чиновник покупает автомобиль с сандаловым деревом и кожей аллигатора, с точки зрения действующего законодательства, нормально. Надеюсь, этот законодательный пробел будет устранен, как только в силу вступит новый закон «О федеральной контрактной системе». Он будет принят с вероятностью 90%. Он будет отличаться не только тем, что там появится институт общественного контроля. Сегодня 94-ФЗ регулирует только сами процедуры закупки, конкурсы, аукционы и котировки. Федеральная контрактная система будет регулировать и планирование, и обоснования закупки, и непосредственно исполнение контракта. Сегодня мы не имеем возможности задавать вопросы об эффективности госзакупки, поэтому остается возможным покупать на эти средства все что угодно. Конечно, общественность возмущается, когда чиновники приобретают дорогущие автомобили или мебель, но, с точки зрения закона, упрекнуть их не в чем. Это уже внутренний вопрос конкретного бюджета и конкретного распорядителя бюджетных средств, который определяет, насколько эффективно они были потрачены. В Бюджетном кодексе есть статья, определяющая требование к эффективности расхода бюджетных средств. Это определяет уже руководитель конкретного региона и ведомства. Может, чиновник активно работает только тогда, когда смотрит на сандаловое дерево? К сожалению, сегодня законом это не регламентируется. Если бюджет муниципального образования тратиться, допустим, на один джип, это уже дело правоохранительных органов. Приходят люди, которые готовы сотрудничать, но боятся, что за это их убьют Мы можем объединить инициативы и сделать их наиболее эффективными. Каждый человек может заниматься этим индивидуально, но, во-первых, не всегда позволяет опыт, во-вторых, вместе работать куда веселее и продуктивнее. Вместе мы сила, а поодиночке предоставлены сами себе. Существует проблема попыток воздействия на участников процесса, членов организации, со стороны заказчика. Особенно это практикуется в регионах. Приходят люди, которые готовы сотрудничать, но боятся, что за это сожгут их дома, разобьют машины, а их самих убьют. Но мы не даем никакой информации о волонтерах, которые работают в нашей организации. Никому не разглашаем, что Иван Иванович Иванов сейчас занимается таким-то вопросом и вот этого коррупционера выводит на чистую воду. Мы этого не делаем. Вся информация, жалобы в органы, общение со структурами происходит за подписью руководителей организации. Мы все принимаем на себя. У нас уже устоявшийся и сложившийся коллектив, понимание вопросов, возможность противостоять этим негативным действиям и, по необходимости, защитить и себя, и членов нашей организации. Если вы сами придете к какому-нибудь чиновнику с такими вопросами, вы можете уже не вернуться. Мы – барьер между реальным человеком, который работает, имеет свою гражданскую инициативу и хочет что-то сделать в своей жизни не только для себя, но и для общества, и этими негативными проявлениями. У нас нет никакого финансирования. Все осуществляется за счет личных сбережений и членских взносов: вступительные 300 рублей, ежегодные 200. Эта небольшая сумма позволяет нам добиться результатов, которые вы сегодня видите. Мы предлагали Алексею Навальному сотрудничать с нашей организацией, потому что у него есть возможность финансировать крупные расследования, но эта инициатива осталась без внимания. Всех, кому интересно, приглашаю к сотрудничеству и взаимодействию. Если вам стали известны какие-то факты нарушения, вы можете направить их нам, посоветоваться, как подготовить обращение к заказчику или в контролирующий орган. Надеемся, что к октябрю-ноябрю окончательно разработаем программу, направленную на повышение квалификации любых заинтересованных лиц – как представителей госзаказчиков, так и представителей коммерческих и общественных организаций. Программа будет учить азам и тонкостям проведения закупок. Если вы хотите быть общественным контролером, нужна максимальная программа, рассчитанная примерно на 500 часов. По окончанию обучения будет выдаваться диплом государственного образца о повышении квалификации. По сути, вы получите профессию госзакупщика и сможете работать не только общественным контролером, но и у госзаказчиков. Это государственная программа в рамках концепции антикоррупционных мероприятий – соответственно, программа для граждан будет бесплатной. Вы можете взаимодействовать с нашей или какими-то аналогичными организациями, работающими в этом направлении, чтобы получить эту профессию. Сейчас вопрос квалификации специалистов стоит достаточно остро. Выводить на чистую воду не очень чистых чиновников – процесс увлекательный. Это возможность драйва, внутреннего развития, получения знаний. Но работать приходится с законами, с бюджетным кодексом, с реальными процессами. И в одиночку с этим справиться практически невозможно. Даже человек с юридическим образованием не сможет с ходу заниматься этими вопросами.
