Нефтяной танкер «Валетта» у мыса Каменный.

Andrey Golovanov / AFP / East News

Известные экономисты и эксперты обсудили основные проблемы адаптации российской экономики к низким внешним доходам. Материалы подготовлены по мотивам круглого стола «Семь тощих лет», проведенного фондом «Либеральная миссия».

Под политэкономией кризиса мы понимаем то вероятное напряжение и конфликты по поводу распределения благ, которые связаны с долгосрочным снижением размеров сырьевой ренты. В целом есть два способа как-то подумать о вероятных политических последствиях длительного периода низких цен на нефть и низких внешних доходов российской экономики. Первый – это компаративистский: посмотреть, что бывает у других. Второй – структурный: посмотреть, что у нас было раньше и как это менялось в связи с колебаниями цен на нефть.

Нефтяной шок и устойчивость политических режимов

Если посмотреть на ситуацию в компаративистской перспективе, то есть работы, которые посвящены тому, как влияют экономические кризисы на нефтезависимые страны, в том числе кризисы, связанные с падением цен на нефть (например – Smith, B. The Wrong Kind of Crisis: Why Oil Booms and Busts Rarely Lead to Authoritarian Breakdown. Studies in Comparative International Development, Winter 2006, Vol. 40, No. 4 ). И в этих работах можно выделить два существенных вывода. Во–первых, кризисы в нефтезависимых странах примерно с равной частотностью случаются как в периодах нефтяного бума, так и в периодах снижения цен. В периодах бума это связано с какими-то новыми распределительными запросами; наверное, самый яркий пример здесь иранская революция 1978–1979 годов. Этот вывод важен, потому что напоминает нам, что растущие рентные доходы – это большой политический вызов для режима, как выясняется – не меньший, чем их снижение. Второй вывод состоит в том, что в принципе авторитарные режимы в богатых нефтью странах более устойчивы, в частности более устойчивы к экономическим шокам. И в том числе к шокам, связанным с падением цен на нефть.

Однако в самих подобных работах указывается, что данные выводы не имеют высокой статистической значимости, потому что получены на выборке с малым числом наблюдений: это обычно немногим больше двадцати стран. И по сути, мы имеем здесь одну панель – мы можем смотреть, как нефтезависимые страны справлялись с выходом из периода высоких цен в 1980–1990-е годы в рамках первого нефтяного суперцикла (о котором упоминал Евсей Гурвич). Более того, если мы посмотрим на список стран, которые составляют эту панель, то увидим, что они очень разные и могут быть разбиты на три группы. Например, есть группа бедных стран позднего развития. Это страны с ВВП на душу населения до $2000 в тот момент, когда они переживали нефтяной бум 1970-х (в долларах 1990 года). У этих стран своя траектория развития, они не очень интегрированы в мировую экономику за исключением сырьевого сектора. Это примерно треть всех стран данной панели.

Среди оставшихся стран можно выделить две группы, которые различаются по другому важному параметру – размеру нефтегазового дохода на душу населения. Есть страны с очень большим объемом нефтегазового дохода – это страны Персидского залива преимущественно и страны со средним нефтегазовым доходом, к которым, в частности, относится Россия и относился СССР. В ценах и объемах добычи 2009 года нефтегазовые доходы России оценивались в $2000 на человека, а, скажем, Саудовская Аравия имела годовой нефтегазовый доход около $9000 на человека (подсчеты – Ross, M. The Oil Curse. How Petroleum Wealth Shapes the Development of Nations. Princeton Univ. Press. 2012).

Посмотрев на эти три группы, мы видим, что впечатление высокой политической устойчивости стран этой панели в целом дают, во-первых, бедные страны и, во-вторых, страны с большим нефтегазовым доходом на душу населения.

Третья группа – это страны с 1) средним уровнем развития (ВВП на душу населения от $3000 до $11 тысяч) и 2) средними нефтегазовыми доходами на душу населения. И эта группа как раз в политическом отношении не такая уж стабильная. В таблице перечислены эти страны и главные события, которые происходили там с конца 1970-х до начала 2000-х годов. Здесь нефтяные шоки ведут к высокой экономической и политической нестабильности. Это бывают войны, мягкие трансформации режимов, как это было в некоторых странах Латинской Америки в 1980–1990-е годы, бывают крушения режимов (в эту панель, на наш взгляд, следует включать СССР).

Во всяком случае, мы можем сказать, что Россия, относящаяся по своим показателям к этой группе стран, находится в той зоне, где общий вывод о высокой устойчивости нефтяных стран к экономическим шокам релевантен в наименьшей степени. И это также не статистический вывод, но это – наблюдение.

Политэкономия нефтяного бума 2004–2014 годов

Второй подход, который мы можем использовать, – это структурный подход, то есть сравнение политических и нефтяных циклов. И здесь, рассматривая ситуацию в политико-экономической перспективе, мы можем выделить две модели. Для первой характерны высокая консолидированность элит, политическая централизация и значительный масштаб централизованного перераспределения ресурсов на фоне высоких/растущих доходов от нефтегазового экспорта. Для второй – соперничество элит, политическая децентрализация и сокращающийся, относительно низкий масштаб централизованного перераспределения на фоне низких доходов от нефтегазового экспорта. Отчетливо разница двух этих моделей прослеживается на двух фазах первого суперцикла: начало 1970-х – начало 1980-х (брежневская эпоха) и 1985 – начало 2000-х (эпоха Горбачева – Ельцина).

Что касается последней эпохи высоких цен на нефть (2004–2014), то, как отметила Наталья Акиндинова, можно выделить два периода в рамках этого нефтяного бума: 2004–2008 и 2010–2014 годы. Во втором периоде доходы от экспорта были в 1,7 раза выше, чем в первом. При этом реакция экономики на нефтяные сверхдоходы существенно отличалась от реакции в первом периоде: среднегодовые темпы роста экономики составили 7,1% в первом периоде и 3,1% во втором, среднегодовой прирост инвестиций соответственно – 15,6% и 4,4%, прирост реальных располагаемых доходов – 10,3% и 3,3%. Притом что нефтяные цены (в годовом выражении) достигли абсолютных пиков в 2011–2012 годах, в 2010–2011 годах резко замедлился рост доходов граждан, а в 2012 году – инвестиционная активность и темпы роста экономики.

Надо отметить, что для развивающихся стран низкие темпы роста являются существенным вызовом. Особенности (неравенство) распределения дохода в этих странах ведут к тому, что рост экономики на 2–3% практически не сказывается на ситуации в большинстве домохозяйств. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в 2011–2012 годах поддержка политического режима в России начала резко ослабевать в условиях абсолютного пика нефтяных цен. В результате выборный цикл 2011–2012 годов был пройден с значительным напряжением, что поставило под угрозу сложившиеся механизмы поддержания авторитарной стабильности.

В то же время необходимо отметить еще одну особенность второй фазы последнего нефтяного бума в российской экономике: примерно на 5 п.п. возросли в 2010–2014 годах (по сравнению с 2004–2008 годами) ежегодные расходы бюджета расширенного правительства (с 31,7% до 36,6% ВВП). Параллельно происходили сдвиги в структуре доходов населения: доля социальных выплат в доходах выросла, а доля доходов от предпринимательства и собственности сократилась (см. график). Наконец, с 2012 года начался ускоренный рост зарплат в публичном секторе, значительно опережавший динамику зарплат в среднем по экономике.

Иными словами, если в первом периоде именно высокие темпы экономического роста, стимулировавшие рост доходов граждан, были основным фактором социальной стабильности, то во втором периоде они перестали играть эту роль и были компенсированы расширением перераспределения доходов от внешней торговли через бюджетные каналы. Если в первом периоде основным источником роста благосостояния был рынок, то во втором – государство. Рыночные факторы стали играть меньшую роль. Причем следует, видимо, говорить о двух системах перераспределения ренты – формальной и неформальной, подразумевая под формальной рост социальных выплат и более быстрый рост зарплат в публичном секторе, а под неформальной – различные неофициальные доходы групп, связанных с распределением и освоением бюджетных средств.

Указанием на динамику неформального перераспределения доходов (коррупционная рента) может служить представленная на следующем графике динамика продаж автомобилей премиум-класса. Как видим, если динамика продаж новых автомобилей в целом замедлилась в тот момент, когда замедлились средние темпы роста доходов, то в премиум-классе этого не происходило. То есть при стагнации доходов по экономике в целом в 2013–2014 годах в наиболее обеспеченной группе, видимо, продолжался их рост, так же как и в публичном секторе.

Таким образом, мы видим две группы бенефициаров новой модели стабильности, характерной для 2012–2014 годов, пришедшей на смену модели 2005–2008 годов. Для этой модели характерна стагнация экономического роста и доходов в непубличном секторе, рост бюджетных расходов и рост доходов групп, связанных с формальным и неформальным перераспределением ренты. Расширяющееся нерыночное (бюджетное и неформальное) перераспределение доходов стимулировало консолидацию определенных государственных институтов, прежде всего – силовых. Менялся характер политических коалиций: значение тех, кто был более связан с рынком, снижалось в этих коалициях, а роль тех, кто контролировал процесс консолидации и перераспределения ресурсов, увеличивалась.

В целом описанный здесь процесс вполне согласуется с политэкономической моделью «нефтяного проклятия» в развивающихся странах, предложенной Майклом Россом в его книге, упомянутой выше. В фазе нефтяного бума правительства здесь стараются максимально консолидировать ренту в своих руках, в частности и за счет национализации нефтегазовых компаний. В результате они, с одной стороны, абсорбируют риски волатильности доходов в государственных финансах, а с другой – вынуждены отвечать на возрастающий спрос на политику перераспределения (здесь уместно вспомнить о политических угрозах фазы высоких цен): оттесняя от ренты конкурирующие элиты, они вынуждены проводить более популистскую политику. Расширение государства ведет к вытеснению частных инвестиций и замедлению темпов роста. И как раз в этот момент, когда государственные финансы несут максимальную нагрузку по поддержанию темпов роста и социальной стабильности, цены начинают снижаться. И это та самая ситуация, в которой мы оказались.

В целом же, как видим, новый период высоких цен на нефть (с 2004 года) сопровождался нарастающей централизацией власти, консолидацией элит и расширением практики централизованного перераспределения ресурсов, в особенности в 2010–2014 годах. При этом политический режим становился более авторитарным – консолидировались его институты, ответственные за «охрану» и перераспределение ренты.

Эффекты обратной адаптации

Резкое сокращение внешних доходов экономики в связи с падением цен на нефть само по себе является, безусловно, огромным вызовом. При этом, как было показано выше, складывавшаяся в последние годы модель социально-экономической стабильности связана с ростом масштабов перераспределения ресурсов и, в сущности, с ростом нагрузки на государственные финансы при ослаблении рыночных факторов роста.

О базовом выборе, перед которым окажется правительство, было уже много сказано: сохранять масштабы перераспределения ресурсов через бюджет, что приведет в достаточно короткой перспективе к необходимости либо повышения налоговой нагрузки, либо эмиссионного финансирования, или сокращать масштабы перераспределения, надеясь на оживление деловой активности. Отметим, что эмиссионное финансирование дефицита в общем случае будет вести к перераспределению средств в пользу рыночного сектора. В то время как усилия правительства по поддержанию бюджетных расходов на высоком уровне и последующее сокращение дефицита за счет фискальной консолидации приведет к дальнейшему закреплению государственно-капиталистической модели и дальнейшему ослаблению рыночных факторов.

В целом же необходимость адаптации к новым реалиям и равновесиям формирует два рода политических рисков: во-первых, общее снижение уровня жизни (реальных располагаемых доходов) и стандартов жизни (снижение доходов в долларовом выражении) снизит удовлетворенность граждан и поддержку текущего режима. Во-вторых, адаптация экономики к новым условиям будет сопряжена с тем или иным перераспределением издержек кризиса. Тот факт, что одни страны переживают такие кризисы без серьезных политических потрясений, а другие нет, по всей видимости, связан с тем, какие стратегии адаптации выбраны, как перераспределяют эти стратегии издержки кризиса между разными группами населения и элит.

Варианты распределения

Какие альтернативы при выборе стратегии адаптации возможны? Если говорить о больших социальных группах, то можно условно разделить российскую экономику на три сектора – публичный, корпоративный (имея в виду прежде всего крупные корпорации) и полуформальный (малый бизнес, неформальная занятость). И распределение издержек кризиса между этими секторами – это первый выбор. Второй выбор – то, как распределяются издержки между населением и элитами, и третий – как они распределяются между разными типами элит.

Образцом типового кризисного конфликта интересов стали выступления дальнобойщиков. Государство хочет сократить издержки на инфраструктуру, задействовав механизм концессий. Помимо сокращения издержек, это позволяет поддержать определенные элиты, предоставив им фактически право самостоятельно собирать средства на исполнение инфраструктурных обязательств (в данном случае – плату через систему «Платон»). Однако выясняется, что для дальнобойщиков (это и малый бизнес, и полуформальный сектор) это означает рост издержек на фоне резкого ухудшения конъюнктуры рынка.

Подоплека конфликта состоит еще и в том, что реальная ситуация в полуформальном секторе в данный момент хуже, чем в секторе, связанном с государственными расходами. По этому сектору, ориентированному на частного потребителя, сокращение частного потребления на 10% ударило даже сильнее, чем в секторе, связанном с бюджетом, где правительство стремится поддерживать расходы на прежнем уровне в рублевом выражении. Фактически стратегия правительства состоит в том, чтобы максимально сохранять социальные расходы, а также расходы на поддержку крупных предприятий (через госзаказы и госзакупки). Однако это ведет к росту фактической налоговой нагрузки на прочие сектора. Это первый типовой конфликт: поддержка части экономики, связанной с бюджетом, оборачивается дополнительной нагрузкой для рыночного сектора и полуформального сектора.

Поддержка части экономики, связанной с бюджетом, оборачивается дополнительной нагрузкой для рыночного сектора и полуформального сектора

Второй типовой конфликт для развивающихся стран в условиях внешнего шока – это конфликт интересов элит с фиксированным и мобильным капиталом. Элиты с фиксированным капиталом, у которых капитал находится в стране, заинтересованы в денежной и бюджетной экспансии. И как следствие этой экспансии, скорее всего, возникнет необходимость как-то ограничивать потоки капитала. В таких ограничениях, в свою очередь, очень не заинтересованы элиты, которые имеют мобильный капитал (у них капитал находится и внутри и вне страны) – для них это огромная потеря. При этом элиты с мобильным капиталом серьезно ослаблены агрессивной внешней политикой последних лет и автаркическим дрейфом режима. Вместе с тем страх Кремля перед эмиссией не позволяет первой группе одержать решительную победу. Однако схватка за влияние на экономическую политику между этими группами будет усиливаться в случае продолжительного периода низких цен.

Общий механизм политической разбалансированности состоит в том, что по мере того, как режим теряет поддержку населения, лояльность элит снижается, в результате режим все в меньшей степени способен эффективно управлять межэлитными конфликтами. А поскольку дефицит ресурсов нарастает, нарастает и острота конфликтов вокруг стратегий перераспределения издержек кризиса.

Политическая мобилизация в России в 2014–2015 годах (так называемое rally around the flag) играет существенную роль в том, что издержки первого года кризиса не привели к политической дестабилизации. При этом следует иметь в виду, что, во-первых, и население, и элиты, исходя из опыта предыдущих двух кризисов, были настроены на V-образную его траекторию. А во-вторых, значительное падение зарплат и доходов, которое наблюдалось на протяжении первого года, пока лишь отбросило эти показатели во вторую половину 2011–2012 годов. Эта ретардация не выглядит критической после почти 15 лет роста доходов. Однако эти факторы, объясняющие «ослабленную» реакцию организма на болезнь, в среднесрочной перспективе могут вести скорее к ухудшению ситуации, так как снижают стимулы к лечению болезни.

В результате «перераспределительного дрейфа» последних лет, являющегося, по сути, стандартным эффектом «нефтяного проклятия», элиты, ориентированные на перераспределение ренты, оказались перед лицом резкого сжатия доступных ресурсов. А элиты, способные к рыночной экспансии, находятся под гнетом серьезных политических и институциональных ограничений. И этот баланс сил будет препятствовать структурной перестройке экономики, необходимой для ее адаптации к новым внешним условиям.