Активные и развитые регионы первыми пострадали от наступающего бюджетного кризиса – главные доноры России, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, в 2013 году столкнулись с дефицитом бюджетов 15–18%. Об этом говорят расчеты Независимого института социальной политики. В пятницу директор его региональных программ Наталья Зубаревич озвучила их на Международной экономической конференции в ВШЭ.

Зубаревич рассказала о возможных решениях одной из самых острых проблем – как перераспределить средства между центром и регионами, чтобы пережить сложные времена с минимальными потерями? На прошлой неделе спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко призвала правительство «дать глоток воздуха регионам», не забирать у них так много налоговых доходов. По мнению Зубаревич, это уже не поможет, потому что за последние десять лет власть приучила большинство субъектов жить пассивно и ждать дотаций из центра. Slon приводит ключевые фрагменты ее выступления.

Я попытаюсь вам показать, как идут реформы межбюджетных отношений и как выкручиваются регионы в очень плохой среде. 

Первое. В регионах упал налог на прибыль – и это не только кризис [влияние экономического кризиса], но еще и принятый, действующий с 2013 года закон о налогообложении интегрированных бизнес-групп. Что привело к тому, что в среднем на 13% упали поступления по налогу на прибыль (Счетная палата установила, что из-за введения консолидированных групп налогоплательщиков поступления по налогу на прибыль в январе–сентябре 2013 года сократились на 177,2 млрд рублей; причем в основном пострадали регионы-доноры. – Slon). 

Почти треть регионов потеряли в доходах – и это без учета инфляции. А расходы снизили только 8% регионов. Есть чудовищные цифры, свидетельствующие о дельте 20–25–30% между доходами и расходами регионов. И тут чемпионы – далеко не слаборазвитые республики, которым нечего терять, они живут на трансферт, а немалое количество развитых регионов. 

За счет чего живут регионы?

Налог на прибыль, кормилец развитых регионов, играет все меньшую роль. Это имеет долгосрочные последствия – им все менее интересно работать с бизнесом. И этот тренд становится главным для очень многих регионов. Доля налога на доходы физических лиц уже практически максимальна. Выросла доля имущественных налогов, и здесь гораздо больший простор для творчества субъектов Федерации, потому что ставки устанавливают в основном они. Если мы понимаем, что налог на прибыль кормить перестает, что НДФЛ достиг потолка, что акцизные проблемы не решаются без федеральных органов власти и коридор возможностей существует только в налогах на имущество, то что светит регионам в сфере трансфертов из федерального бюджета? 

Я назвала это посткризисной ломкой. Это действительно так. Потому что объем трансфертов пытались сокращать после мощного их роста в кризисном 2009 году. Это не очень получалось, но сейчас Минфин встал на эту тропу устойчиво. Доля трансфертов третий год снижается в условиях ухудшающейся экономической ситуации.

Трансферты из федерального бюджета в регионы


Источник: Независимый институт социальной политики

К чему это приводит? Посмотрите на следующий график. Для самых слабых [регионов] кондиции практически не меняются – их как кормили, так и кормят [на графике ниже они в левой части]. Среднеразвитые продавили вниз. И ровно так же продавили и относительно развитые. То есть риски развития легли на плечи средних и относительно развитых регионов: это Москва, ХМАО, Свердловская область, Петербург и так далее. Власть сделала свой выбор, решив, кто будет платить издержки. 

Доля трансфертов в доходах бюджетов регионов, %


Источник: Независимый институт социальной политики

Как ведет себя власть, распределяющая трансферты? 

Здесь крайне любопытная штука. Какие были реформы? Ввели дотацию на выравнивание – правильную дотацию, она счетная, ее можно прогнозировать. Но в 2005 году она составляла 50% от всех трансфертов регионам из федерального бюджета, а в последние 6–5 лет она составляет около трети. Доля честной дотации на выравнивание у развитых субъектов снижается.
А доля самых неправильных трансфертов, тех, которые распределяются абсолютно в ручном режиме, наоборот, выросла. Это дотация на сбалансированность – она выросла, потому что в 2013 году пришлось разруливать ситуацию во многих регионах. Это иные межбюджетные трансферты, доля которых взлетала до 13% всех трансфертов. И это Фонд содействия реформированию ЖХК, который денежку распределяет очень интересным образом. Это означает, что мы заложили в реформы принцип прозрачности, счетности, но сами федеральные власти этому принципу никоим образом не следуют.
И типичный вопрос – почему в прошлом году Чечне (а в этом – Ингушетии) добавили того или иного трансферта? На него нет ответа. Потому что среда построена таким образом, что решения [о величине дотаций] принимаются во многих местах [в разных министерствах и ведомствах] и по абсолютно непонятным критериям. 
Что делают регионы в этих условиях? Они выживают. Как они выживают? Посмотрите на следующий график. Это все цифры без учета инфляции (В 2013 году инфляция составила 6,5%, рост расходов ниже этой отметки фактически означает их снижение. – Slon).

Динамика расходов бюджетов регионов в 2013 году (в % к 2012 году)


Источник: Независимый институт социальной политики

Понятно, что у регионов нет возможности отказаться от того предложения, которое им сделал федеральный центр. Это рост расходов на образование, здравоохранение и культуру – надо повышать зарплаты. Но даже в здравоохранении, когда вы часть расходов скидываете на территориальные фонды обязательного медицинского страхования [на графике выше они обозначены как ТФОМС], – падение на 8%. Это не только то, что регионы скинули, а то, что они ужали, умяли внутри своих расходов. Пациент этого не заметит – вы же не знаете, откуда что финансируется.
Это [фактическое снижение расходов по остальным статьям] означает, что государство на уровне субъекта принимает решение – социальную защиту будем ужимать. Это их единственный способ выживать в предлагаемых обстоятельствах. То же самое с ЖКХ. Но совершенно невозможно сократить расходы на себя любимых [общегосударственные расходы] – это свойство российской бюрократии, оно неотменимо во всех режимах. На себя уж они инфляцию покроют обязательно.
Но обратите внимание – не сокращалась национальная экономика. Значит, регионы боролись, пытались найти деньги на инвестиции в национальную экономику: дороги, сельское хозяйство. За счет социальной политики и ЖКХ. Хорошо это или плохо? Это их выбор. В первую очередь это Белгород, Тюмень. Все ли так делают? Отнюдь.
Чем они платят за эту борьбу? Дефицит бюджета достиг феерических цифр – 8% всех доходов регионов по итогам 2013 года. Всего шесть регионов не имеют дефицита. Это разбалансировка. Система входит в штопор. Это диагноз, и с ним придется считаться. 
Регионы сейчас заимствуют [средства] на внутреннем рынке. «Суперинновационная» республика Мордовия должна уже 136% от собственных доходов бюджета. Чукотка (видимо, наследие Абрамовича сказывается) – 108% собственных доходов бюджета. Уже сейчас, к концу марта, семь регионов вышли за флажки – у них долг превышает доходы. 

Можем ли мы отпустить регионы?

Это главный, базовый вопрос. Может, мы не будем на них так давить, может, они сами разберутся (То есть стоит ли дать регионам самостоятельно распоряжаться налоговыми поступлениями? Сейчас в среднем они отдают федеральному центру примерно половину налогов, но фактически ХМАО отдает 88%, а ЕАО – 4%. – Slon)?
Нам все время эксперты говорят, что у регионов есть инновационный потенциал, – пустите их! Пустить-то можно – денег не прибавится. Это один из самых печальных выводов, который я делаю последний год. 
На три субъекта Российской Федерации приходится 55% всех поступлений в федеральный бюджет.

Доля в поступлениях налогов в федеральный бюджет, %


Источник: Независимый институт социальной политики

Какая может быть децентрализация? Мы же только богатым сможем добавить. А регионы относительно слабо- и среднеразвитые по факту получат копейки. Условий для децентрализации нет. Она возможна только по налогу на прибыль, в некоторой модификации – [она возможна] в распределении акцизов и все. Больше ресурсов нет, потому что страна имеет чудовищное неравенство в налоговой базе регионов.

Что можно сделать и что будут с этим делать федеральные власти?

Мы наконец публично признаем, что хватит принимать политически мотивированные и экономически необоснованные решения о повышении заработной платы. Втихую это уже делается – меняются расчеты средней заработной платы в регионах. И принимается масса других тихушечных решений, которые этот удар кувалдой по башке регионам смягчат.

Мы признаем наконец, что надо менять закон о консолидированных группах налогоплательщиков. Минфин пытается убрать худшие эффекты этого закона. Отобьют ли лоббисты эти попытки, я не знаю.

Мы наконец признаем, что нельзя давать сверху, из федерального бюджета, льготы по налогу на прибыль (По информации Счетной палаты, из-за таких льгот в январе–сентябре 2013 года регионы недополучили 663,3 млрд рублей. – Slon). Потому что это является компетенцией регионов. Признаем ли? Нет, не признаем. Потому что тогда не будет отношений «я начальник – ты дурак».

И самое главное сейчас, что можно сделать, – это поднять рост прозрачности трансфертов. Будет ли это? Мой категоричный ответ – нет. Потому что это коррупция и невероятное удобство короткого поводка. Будешь делать правильно – получишь, не будешь делать правильно – не получишь.


Что все это значит?

Сейчас выиграют в первую очередь несознательные регионы – те, кто нарастил гигантский долг. И это дефект в системе. 
То, как ведут себя регионы в межбюджетных отношениях, четко показывает как никогда низкое качество управления в большинстве регионов. Они либо не умеют, либо боятся. Боятся все. И принимают чудовищные решения. Это следствие десятилетнего системного критерия лояльности при отборе губернаторов вместо их избрания. 
Мы пришли к тому, что регионам все менее интересно работать с бизнесом. Крупные [компании] от них никак не зависят, плюют на них, потому что у нас, по крайней мере на востоке, уж точно колониальная политика. Средние очень часто аффилированы с властью, а малые уже задавили.
Мы опять воспроизводим систему, когда спасение утопающих – дело рук самих утопающих, но в московских кабинетах. Те решения, которые приняты, еще сильнее увеличат лоббизм большинства регионов. Все, что произошло в 2013 году, резко увеличило риски инвестиционно активных регионов. Они первыми и в наибольшей степени попались в ловушку.