Как уже всем известно, правительство собирается проводить очередную бюджетную реформу. Практически гарантированный в ближайшие годы дефицит бюджета заставляет задуматься об оптимизации бюджетных расходов. Основные идеи, на которых основана реформа бюджетной системы, активно продвигаемая Минфином еще в прошлом году, известны и вполне ложатся в канву передового мирового опыта. Предполагается расширять и дальше так называемый «программно-целевой подход» и довести его до логического конца. В высокой теории каждый (ну или почти каждый), потраченный государством рубль, должен быть связан с долгосрочными целями и задачами, которые правительство само ставит перед собой. Это должно повысить эффективность расходов. В системе существующих и принятых документов предлагается замкнуть цепочку: 1) Концепция долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года (КДР) – основной стратегический документ 2) Основные направления деятельности правительства (ОНДП) раскрывают приоритеты и тактику реализации КДР на ближайшие четыре года 3) Долгосрочные целевые программы (ДЦП) рассматриваются как отдельные проекты и являются формальным выражением какой-либо услуги или функции государства. По замыслу Минфина, к 2012 году большая часть госрасходов должна перекочевать в форму ДЦП. Таким образом выстраивается связь между стратегическими целями и бюджетными тратами за текущий период. Естественно, как и написано во всех учебниках по стратегическому менеджменту, на всю эту систему должны быть наложены дерева целей, определяющей порядок и очередность их достижения, а также система индикаторов, определяющая «сколько еще лететь до Луны». Многие уже высказывали сомнения (к примеру, Антон Табах) в том, что усложнение и без того запутанный системы осуществления государственных целевых расходов позволит повысить ее эффективность. Программно-целевой подход и бюджетирование, ориентированное на результат, – это модно и в духе передового мирового опыта, но есть отдельная стоящая российская реальность. К чему приводят вполне разумные идеи и передовые начинания можно видеть на примере федеральных целевых программ (ФЦП). Сейчас именно ФЦП являются основными инструментами выполнения специальных государственных задач, не связанных с обеспечением текущих нужд. В федеральном бюджете на 2010 год таких ФЦП насчитывается 73, на них планируется потратить 740 млрд рублей (7,5% всех запланированных расходов) и они охватывают совершенно разные области: от социальной поддержки инвалидов и развития одаренных детей до развития атомной энергетики и программ утилизации военной техники. По мере появления новых поручений руководства и отдельных лоббистских усилий, количество ФЦП и объемы их финансирования до 2009 года устойчиво росли. Лишь в кризисном 2009 фактическое финансирование ФЦП осталось на уровне 2008 года. Однако, как оказалось, уже есть предложения увеличить количество ФЦП еще штук на 20, и в ближайшие три года увеличить объем их финансирования на 1,8 трлн рублей.
По крайней мере, по духу ФЦП ничем не отличаются от предлагаемых ДЦП – та же система целей и задач, целевых индикаторов и конкретных мероприятий. Формально это все тот же программно-целевой подход. Однако понять, что и зачем реализуется и насколько эффективны расходы ФЦП, затруднительно не только для внешних пользователей, но и для самих чиновников. Создан специальный сайт, содержащий информацию о параметрах, объемах финансирования всех ФЦП, но информация содержится в совершенно разрозненном и несравнимом между разными программами виде. Невозможно понять какие, какие мероприятия были профинансированы за отдельный промежуток времени и с каким итоговым результатом. Нет сопоставления утвержденных и исполненных бюджетных ассигнований по мероприятиям – данные Федерального казначейства позволяют делать сравнение лишь на уровне отдельной ФЦП. Сравнение плановых целевых с индикаторов с фактическими результатами в большинстве случаев или не проводится или они совершенно случайным образом совпадают друг с другом с точностью до запятой. В результате, согласно сухому языку отчета Счетной палаты, «из 1396 строек и объектов ФАИП, предусмотренных к вводу в 2009 году … введены в эксплуатацию 18 объектов (или 1,3%)». И это при том, что запланированные по всем ФЦП бюджетные ассигнования не исполнены лишь на 1,8%! Если «навесить» на существующую практику работы и отчетности еще два десятка ФЦП, даже переименовав их в ДЦП, сложно ожидать бурного роста эффективности. Может быть, сначала надо навести порядок в уже работающем хозяйстве?
