Slon.ru продолжает обсуждать тему языка законов, начатую в статьях Тамары Морщаковой, Максима Кронгауза, Павла Медведева, Бориса Грозовского, Андрея Мирошниченко, Дмитрия Александрова. Характерной чертой отечественного законодательства является стремление упредить и пресечь любое возможное зло ещё в зародыше Менеджер предприятия должен заботиться о том, чтобы его продукция или услуги понравились потребителю: иначе им не найти сбыта. Подобная проблема, однако, не грозит государству – монопольному предприятию по производству законов. Лишь настойчивые требования со стороны гражданского общества, иногда в сочетании со здоровыми амбициями руководителей самого государства, могут побудить его несколько улучшить качество выпускаемой продукции. Вопрос о «качестве» имеет отношение как к содержанию, так и к форме законов. Оставим в стороне необъятную тему содержания, поговорим о форме. Насколько она удобоварима? Язык значительной части наших законов плох, с этим мало кто спорит. Не стоит думать, однако, что их сплошь следовало бы переписать «простым человеческим языком». Ведь использование в законодательстве специальных терминов даёт возможность экономить на размерах нормативных актов, а стандартизированные выражения и обороты, пусть и звучат нудно, позволяют достичь определённости смысла. И всё-таки пространство для улучшений здесь существует, и немалое. Конечно, нужно иметь в виду, на какую группу «потребителей» рассчитан тот или иной конкретный закон. Одно дело – нормативный акт, регулирующий рынок деривативов, и совсем другое – закон, важный для миллионов «неискушённых пользователей», например, большинства пенсионеров. Текст такого закона должен писаться в расчёте на среднего человека. Перефразируя выражение известного юриста дореволюционного времени П.С. Пороховщикова, скажем: пишите законы не так, чтобы обычный человек мог их понять, а так, чтобы ему нельзя было не понять их. Между тем, мало найдётся в России законов столь запутанных и сложных для понимания, как пенсионные. Более того, они неуклонно усложняются. Так, в последнюю версию закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» были введены многочисленные математические формулы, в которых сломит ногу не только чёрт, но и Гаусс с Колмогоровым. При этом на знакомых мне лично примерах я вижу, что пенсии, начисляемые лицам с минимальным трудовым стажем, в конечном итоге не отличаются от тех, что получают люди со стажем, измеряемым десятилетиями. Разница составляет, в лучшем случае, одну–две тысячи рублей. Таким образом, всё это нагромождение слов, формул и коэффициентов маскирует простой чёрно-белый факт: пенсии малы, будут (относительно) ещё меньше, а носят они, скорее, характер пособия, а не сбережённой части заработка. За этим фактом стоит непреклонная экономическая реальность, однако сложность пенсионных законов позволяет государству-собесу создавать и поддерживать иллюзию, будто размер стажа, дохода и т.п. обстоятельства тщательно взвешиваются, строго учитываются и, в конечном итоге, якобы ведут к неким «обоснованным» размерам пенсий и «справедливым» градациям в доходах пенсионеров. Альтернативой этому бюрократическому камуфляжу было бы признать, что пенсии нынешним пенсионерам – это, увы, просто пособие, разделить пенсионеров на несколько категорий в зависимости от немногих простых критериев (в первую очередь, стажа) и платить каждому чётко обозначенную сумму в зависимости от категории. Закон в таком случае можно было бы упростить на два порядка и вдобавок освободить для полезной деятельности огромное количество людей, ныне занятых в Пенсионном фонде проверкой бесчисленных справок и скрупулезным исчислением крохотных пенсионных сумм. Если, конечно, считать, что честность – лучшая политика. Про оскорбительно-бесцеремонный характер используемого в законе выражения «пенсия по старости» (вместо естественного и нейтрального «по возрасту») я уж и не говорю. Кто вообще дал чиновникам, кропавшим закон, право указывать, да ещё и в виде единообразной нормы, когда именно наступает старость и кто является стариком, а кто нет? Только подумайте: все женщины, начиная с 55 лет, оказались разом записаны в старухи! Видимо, закон писали то ли бездушные компьютеры, то ли люди, у которых нет ни жён, ни матерей, готовых наградить их за это вполне заслуженной пощёчиной. За всем этим чувствуется острое желание поскорее списать наших немолодых сограждан в утиль: мол, знайте: «вы уже старики, зажились на свете, вам всё плати да плати, а в ПФР и без того денег не хватает». Вот такой, с позволения сказать, «месседж». Как должно измениться самоощущение (а значит, и продолжительность жизни) в общем вполне ещё здорового и работоспособного человека лет 55–60 в результате назойливых напоминаний о том, что государство официально считает его вышедшим в тираж? Удивительно именно то, что подобное никого не удивляет – так свыклись мы с чиновным произволом и хамством. А как насчёт удобопонятности Налогового кодекса, который касается практически всех дееспособных граждан? Председатель Высшего арбитражного суда Антон Иванов признался, что перестал покупать новые издания НК, поскольку из-за бесчисленных изменений очередная редакция устаревает уже на выходе. При этом было бы самонадеянностью со стороны неспециалиста пытаться понять с помощью НК весь механизм налогообложения. Обращение к комментариям профессионалов помогает тоже отнюдь не всегда. Возьмём для примера такие ключевые понятия из жаргона налоговых юристов и бухгалтеров, как «входящий» и «исходящий» НДС. Английские эквиваленты этих понятий – input and output VAT. Правильный их перевод – «НДС по затратам» и «НДС по выпуску». В английском законе 1994 г. этим терминам даны определения. Их использование делает механизм действия налога на добавленную стоимость доступным для понимания. Но в НК их нет совсем – соответствующая ситуация описывается с помощью громоздких и запутанных конструкций. В реальности всё не так сложно: предприниматель (он же налогоплательщик) в своей деятельности сначала несёт затраты (покупая, к примеру, нужное сырьё). В составе этих затрат он платит продавцу сырья НДС (input VAT). Называть его «входящим» не имеет никакого смысла, потому что он никуда не входит, а напротив, «уходит» от налогоплательщика к продавцу. Переработав так или иначе сырьё (т.е. добавив к нему стоимость), предприниматель сбывает выпускаемую им продукцию. В цену продажи также входит НДС, который у нас принято почему-то именовать «исходящим», хотя в действительности он «приходит» к налогоплательщику в составе цены, уплаченной ему клиентами. Государству причитается разница между НДС, уплаченным предпринимателем в составе затрат, и НДС, собранным с покупателей выпущенной им продукции. При этом чёткого и доступного объяснения этого механизма в известных мне комментариях к НК не обнаруживается: их авторы рабски следуют языку и структуре кодекса, а указанные термины вводят без пояснений, как будто те являются общеизвестными. В конечном итоге, получается, что и сам закон, и призванный его разъяснять язык профессионалов становятся чем-то совершенно эзотерическим. Тексты законов отпугивают; они как бы сигнализируют непосвящённым: «Не лезьте не в своё дело». И если гражданин вдруг захочет выяснить, сколько налогов он платит «на круг», задача вряд ли будет ему по силам. Поэтому совсем не удивляет, что, в конце концов, появились попытки перевода норм кодекса на человеческий язык. Скорее, должно удивлять, что эти попытки начались так поздно. Характерной чертой отечественного законодательства является стремление упредить и пресечь любое возможное зло ещё в зародыше. Из этого руководящего принципа происходит его мелочный формализм, нежелание опираться на здравый смысл. Из того же источника идёт и глубокое недоверие к правоприменителям. Законодатель открыто признаётся в том, что не верит в их законопослушность: Налоговый кодекс (статья 32) обязывает налоговиков «соблюдать законодательство о налогах и сборах», а налогоплательщикам дарует право требовать от них его соблюдения – как будто это не очевидно само по себе! При этом желание всё предусмотреть и проконтролировать парадоксальным образом сочетается с чрезвычайной широтой, а то и небрежностью важнейших формулировок. В связи с обвинениями, предъявлявшимися Сергею Магнитскому, мне уже доводилось писать об опасной расплывчатости соответствующих норм. А директор департамента МинэкономразвитияАлександр Пироженкопишет в «Ведомостях» о том, насколько неконкретны нормы антимонопольного закона, за нарушение которых теперь также можно сесть в тюрьму. Доходит порой и до смешного: когда руководителя РосздравнадзораНиколая Юргеля с шумом уволили за нарушение ст. 17 закона «О государственной гражданской службе», выразившееся в публичной критике правительственного законопроекта, то, кажется, никто не потрудился как следует вчитаться в текст этой статьи. А ведь она, право, того стоит. Ибо звучит она следующим образом: гражданскому служащему запрещается «допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности». Заметьте: любые публичные высказывания, суждения и оценки, любых государственных органов и их руководителей. Сочинителям данного текста, очевидно, было невдомёк, что кроме критических высказываний и оценок бывают ещё и хвалебные. Поэтому они превратили в запрещённое законом деяние, в числе прочих вещей, и произнесение в компании коллег-чиновников праздничного тоста за Д.А.Медведева и В.В.Путина и их мудрое руководство страной. Страшно даже представить себе, сколько чиновников можно было бы уволить «по всей строгости» такого закона. В США подобные законы (в особенности те, что предполагают уголовные санкции) могут быть признаны неконституционными и не подлежащими применению на основании доктрины void for vagueness (недействительны вследствие неясности). Наш Конституционный суд также постановил: «Неопределенность содержания правовой нормы… допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит – к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона» (Постановление от 15.07.1999 №11-П). Задача состоит в том, чтобы смелее и чаще применять этот принцип на практике, причем в судах разных уровней. Но, говоря об определённости закона, нужно помнить и предупреждение итальянского правоведа Бруно Леони: истинная «определённость» подразумевает не только точность письменного текста, исходящего от законодателей, но и стабильность права, защиту его от непредвидимых изменений по воле законодателя. Если определённость в первом смысле – задача хоть и трудоёмкая, но всё же во многом техническая, то с определённостью в последнем смысле дело обстоит гораздо хуже. В сущности, сбылось пророчество Токвиля, предвидевшего «гигантскую охранительную власть», занятую попечением о благе граждан, избавляющую их от всякого риска. Сочетаясь с некоторыми внешними атрибутами свободы, такая патерналистская форма администрации «вполне может установиться даже в тени народной власти». Она покрывает общество «сетью мелких, витиеватых, единообразных законов, которые мешают наиболее оригинальным умам и крепким душам вознестись над толпой». Ещё Наполеон замечал: «Законов стало так много, что не найдётся человека, которого не за что было бы повесить». С другой стороны, новые законы создают и новые лазейки. К началу XXI века количество законодательных актов колоссально возросло. И хотя в силу различных причин широкого осознания проблемы пока не видно, переизбыток законов с неизбежным ухудшением их качества, постепенно начинает вызывать озабоченность в современных западных обществах. Вспоминается, как три года назад юрист и канцлер Эссекского университета лорд Филлипс (Lord Phillips of Sudbury), раскритиковав лейбористское правительство за «каскады» выпускаемого им законодательства, принял решение навсегда устраниться от законотворческой работы в Палате лордов. Он заявил: «Это совершенно контрпродуктивно. Ни одно общество не может усваивать по восемь–девять тысяч страниц законодательных актов в год». Как говаривал незабвенный В.С. Черномырдин, «нам никто не мешает перевыполнить наши законы». И переписать их хорошим юридическим языком тоже никто не мешает. Эта задача сравнима по важности с идущей реформой гражданского законодательства. Начать можно было бы, качественно «переведя», без потери смысла, два–три особенно запутанных закона из числа имеющих насущную важность для населения. Если это удастся, то можно доказать не только желательность, но и возможность улучшений.