© Javier Medellin Puyou
Бюрократия – неизбежное зло современных государств. Однако идеально отлаженная бюрократическая машина, работающая прежде всего в интересах граждан, ассоциируется с ускорением экономического роста, повышением эффективности государственной политики, низким уровнем коррупции и политической стабильностью. Одним из основополагающих принципов бюрократии является меритократия – продвижение по службе за хорошие результаты работы. Это стимулирует чиновников работать лучше, чтобы получить повышение.
России до идеала, очевидно, далеко. Работа чиновника зачастую рассматривается не как служение на благо людям, а как средство обогащения себя и своих близких, назначения же диктуются политическими соображениями начальства. Что же, если не благо общества, определяет кадровую политику российской бюрократии? На этот вопрос пытаются ответить Ной Бакли, Гузель Гарифуллина и Ора Джон Рейтер в своей работе «Бюрократические назначения в гибридных режимах» (так исследователи вежливо именуют современный российский авторитаризм), появившейся в серии препринтов НИУ ВШЭ.
Как показывают прошлые исследования, внедрение принципа меритократии приводит к лучшим экономическим результатам на вверенной назначенцу территории. С другой стороны, политизированная система назначения связана с кадровой чехардой и плохим качеством управления. Китай отчасти обязан своим экономическим чудом внедрению системы продвижения чиновников, которым удалось добиться роста экономических показателей. А вот во многих посткоммунистических странах кадровая чехарда в высшем чиновничестве шла рука об руку с политической нестабильностью и низким уровнем частных инвестиций.
Бакли и соавторы обрабатывают информацию о назначениях 3762 вице-губернаторов в 89 российских регионах за период с 2001 по 2011 год. Число замов у российских губернаторов (или их аналогов в ранге министров в этнических республиках) варьируется от трех до 24. Среднее значение – 9 человек. Ключевым показателем, который рассматривали исследователи, является текучка кадров – процент вице-губернаторов, которые менялись от одного года к следующему. Анализ полученной базы данных приводит ученых к следующим выводам:
Высокая кадровая текучка на уровне вице-губернаторов не связана с плохими экономическими показателями в регионе (безработицей и слабым ростом валового регионального продукта), то есть принцип меритократии работает слабо. С другой стороны, активному обновлению бюрократической верхушки региона способствуют плохие результаты «Единой России» на выборах – характерная черта политизированной системы назначений. При определенных условиях, однако, губернаторы все-таки наказывают своих подчиненных за плохую работу. Это происходит в регионах с большей конкуренцией на выборах и/или более свободными СМИ. Новые губернаторы со связями в регионах, главами которых они назначены, увольняют меньше, чем «варяги» – новые губернаторы, пришедшие извне. Также кадровая чехарда более характерна для губернаторов-назначенцев, чем для избранных губернаторов.
Под началом губернаторов, большую часть жизни проработавших в региональных отделениях федеральных исполнительных органов или в частном секторе, заместители меняются заметно чаще, чем под началом губернаторов, работавших во властных структурах того же региона, КПСС или на госпредприятиях (см. таблицу ниже).
Выводы исследователей просты. Во-первых, российским регионам нужна демократизация, которая вернет принцип меритократии в практику кадровых назначений. Во-вторых, отмена губернаторских выборов в 2004 году привела к появлению губернаторов-назначенцев извне и резкому обновлению правящих элит в регионах – фактор, способствующий дестабилизации политической обстановки.
Происхождение губернатора и сменяемость чиновников в РФ, 2001–2011 годы
Где прошла большая часть карьеры губернатора | Доля в выборке, % | Средняя сменяемость вице-губернаторов, % |
Местные власти (другой регион) | 1,2 | 37,3 |
Региональные органы власти (другой регион) | 0,3 | 32,7 |
Федеральное правительство | 2,9 | 30,0 |
Частный сектор | 7,0 | 27,7 |
Региональные отделения федеральных органов | 0,6 | 26,5 |
Силовые структуры | 8,0 | 23,6 |
Местные власти (тот же регион) | 7,3 | 23,2 |
Выборные должности | 10,5 | 23,0 |
Региональные органы власти (тот же регион) | 9,5 | 20,2 |
Госпредприятия | 27,2 | 17,9 |
КПСС | 25,5 | 13,0 |
Источник: Noah Buckley, Guzel Garifullina, Ora John Reuter. 'Bureaucratic Appointments in Hybrid Regimes' (препринт), 2012