© Javier Medellin Puyou

© Javier Medellin Puyou

Бюрократия – неизбежное зло современных государств. Однако идеально отлаженная бюрократическая машина, работающая прежде всего в интересах граждан, ассоциируется с ускорением экономического роста, повышением эффективности государственной политики, низким уровнем коррупции и политической стабильностью. Одним из основополагающих принципов бюрократии является меритократия – продвижение по службе за хорошие результаты работы. Это стимулирует чиновников работать лучше, чтобы получить повышение.

России до идеала, очевидно, далеко. Работа чиновника зачастую рассматривается не как служение на благо людям, а как средство обогащения себя и своих близких, назначения же диктуются политическими соображениями начальства. Что же, если не благо общества, определяет кадровую политику российской бюрократии? На этот вопрос пытаются ответить Ной Бакли, Гузель Гарифуллина и Ора Джон Рейтер в своей работе «Бюрократические назначения в гибридных режимах» (так исследователи вежливо именуют современный российский авторитаризм), появившейся в серии препринтов НИУ ВШЭ.

Как показывают прошлые исследования, внедрение принципа меритократии приводит к лучшим экономическим результатам на вверенной назначенцу территории. С другой стороны, политизированная система назначения связана с кадровой чехардой и плохим качеством управления. Китай отчасти обязан своим экономическим чудом внедрению системы продвижения чиновников, которым удалось добиться роста экономических показателей. А вот во многих посткоммунистических странах кадровая чехарда в высшем чиновничестве шла рука об руку с политической нестабильностью и низким уровнем частных инвестиций.

Бакли и соавторы обрабатывают информацию о назначениях 3762 вице-губернаторов в 89 российских регионах за период с 2001 по 2011 год. Число замов у российских губернаторов (или их аналогов в ранге министров в этнических республиках) варьируется от трех до 24. Среднее значение – 9 человек. Ключевым показателем, который рассматривали исследователи, является текучка кадров – процент вице-губернаторов, которые менялись от одного года к следующему. Анализ полученной базы данных приводит ученых к следующим выводам:

Высокая кадровая текучка на уровне вице-губернаторов не связана с плохими экономическими показателями в регионе (безработицей и слабым ростом валового регионального продукта), то есть принцип меритократии работает слабо. С другой стороны, активному обновлению бюрократической верхушки региона способствуют плохие результаты «Единой России» на выборах – характерная черта политизированной системы назначений. При определенных условиях, однако, губернаторы все-таки наказывают своих подчиненных за плохую работу. Это происходит в регионах с большей конкуренцией на выборах и/или более свободными СМИ. Новые губернаторы со связями в регионах, главами которых они назначены, увольняют меньше, чем «варяги» – новые губернаторы, пришедшие извне. Также кадровая чехарда более характерна для губернаторов-назначенцев, чем для избранных губернаторов.

Под началом губернаторов, большую часть жизни проработавших в региональных отделениях федеральных исполнительных органов или в частном секторе, заместители меняются заметно чаще, чем под началом губернаторов, работавших во властных структурах того же региона, КПСС или на госпредприятиях (см. таблицу ниже).

Выводы исследователей просты. Во-первых, российским регионам нужна демократизация, которая вернет принцип меритократии в практику кадровых назначений. Во-вторых, отмена губернаторских выборов в 2004 году привела к появлению губернаторов-назначенцев извне и резкому обновлению правящих элит в регионах – фактор, способствующий дестабилизации политической обстановки.

Происхождение губернатора и сменяемость чиновников в РФ, 2001–2011 годы

Где прошла большая часть карьеры губернатора Доля в выборке, % Средняя сменяемость
вице-губернаторов, %
Местные власти (другой регион) 1,2 37,3
Региональные органы власти (другой регион) 0,3 32,7
Федеральное правительство 2,9 30,0
Частный сектор 7,0 27,7
Региональные отделения федеральных органов 0,6 26,5
Силовые структуры 8,0 23,6
Местные власти (тот же регион) 7,3 23,2
Выборные должности 10,5 23,0
Региональные органы власти (тот же регион) 9,5 20,2
Госпредприятия 27,2 17,9
КПСС 25,5 13,0

Источник: Noah Buckley, Guzel Garifullina, Ora John Reuter. 'Bureaucratic Appointments in Hybrid Regimes' (препринт), 2012