Фото: ИТАР-ТАСС/ Сергей Портер

Грузия намерена приватизировать до 25% акций национальных железных дорог в рамках IPO на лондонской фондовой бирже. Ранее, в 2007 г., когда радикальные либертарианские реформы в Грузии только начинались, вопрос о приватизации грузинских железных дорог уже поднимался. В ноябре 2007 г. Министерство экономического развития даже объявило конкурс заявок, и желание принять участие в торгах высказали компании из Казахстана, Швейцарии, США и России (об этом пишет Лариса Буракова в своей книге «Почему у Грузии получилось»). Но по поводу приватизации грузинских железных дорог тогда было высказано опасение, что неизвестно, что с железной дорогой сделает Россия, если купит ее. Вдруг Азербайджан заблокирует перевозки из Казахстана, а Казахстан – наоборот – из Азербайджана.

Одним словом, тогда решение о приватизации, хотя бы частичной, не было принято. И вот теперь, перефразируя классика, можно сказать: «А Грузия – созрела!»

Между тем, дискуссия о том, должны железные дороги находиться в государственной собственности или в частной, не нова. По состоянию на начало 1881 года 93 % российской железнодорожной сети находилось в частном владении и лишь 7 % – в казенном (впрочем, уже к 1890 г. это соотношение изменится и составит 71% на 29%).

Переход к активному казенному строительству железных дорог после 1882 г. вызвал необходимость создания специального органа для управления казенной железнодорожной сетью. Было создано Временное управление казенных железных дорог. С его помощью тогдашнее Министерство путей сообщения (МПС) сразу попыталось выставить себя сторонником интересов государственной экономической политики в противовес локальным, «эгоистическим» интересам частных обществ.

В начале 1880-х годов в российской прессе шла напряженная дискуссия о преимуществах частной и казенной эксплуатации железных дорог. Главным сторонником государственной собственности на железные дороги выступало Министерство путей сообщения (МПС). Позицию министра путей сообщения Константина Посьета (и официальную позицию МПС) по усилению государственного вмешательства в дела железнодорожных обществ поддержали многие экономисты и публицисты, в частности, профессор Дмитрий Пихно. Одним из самых ярких оппонентов этой точки зрения был Сергей Витте. Как пишет историк Игорь Слепнев, «позиция Витте противостояла официальной позиции министерства путей сообщения, проводимой в частности через «Московские ведомости» М.Н. Катковым и через газету «Киевлянин» Д.И. Пихно».

Статьи Витте, опубликованные в журнале «Инженер», как ответ на цикл статей Пихно были впоследствии им собраны и изданы в Киеве 1883 году отдельной книгой, названной «Принципы железнодорожных тарифов по перевозке грузов». Книга эта стала не только самой значительной научной работой своего времени в сфере экономики транспорта, но и до сих пор остается весьма актуальной, а вопросы, поднятые в ней, дебатируются до сих пор.

В своей книге Витте писал: «К идее огосударствления железнодорожного хозяйства нельзя относиться ни положительно, ни отрицательно. Выбор оптимальных путей требует обязательного учета обстоятельств исторического развития данной страны. Что для одной страны хорошо, то для другой может быть плохо. Если в Пруссии казенное железнодорожное хозяйство имеет перспективы, в России оно их может и не иметь, потому что у нас нет такого аккуратного, дисциплинированного и честного в своей массе чиновничества, какое историей было создано в германских государствах».

Традиционно при анализе воззрений Витте на взаимоотношения государства и железных дорог приводят его фразу о том, что «Не подлежит никакому сомнению, что казенная эксплуатация русских железных дорог принципиально весьма желательна, ибо русское государство в принципе, в эксплуатации железных дорог не может преследовать никаких других целей, кроме целей русского общего блага». Все авторы этатистских взглядов акцентируют внимание на этой цитате, обрывая мысль Витте на полпути. В таком, оборванном наполовину виде эта цитата ушла «гулять» по газетам и журналам. Но в следующем абзаце он пишет, что все это только в принципе, фактически же дело обстоит совершенно иначе. «История нашего исторического развития, – пишет Витте. – начатая преобразованиями Петра Великого, самым неопровержимым образом указывала, что казенное хозяйство за пределами деятельности отдельных выдающихся личностей всегда давало самые плачевные результаты. Никто не в состоянии указать факты, которые в какой бы то ни было степени могли бы доказать обратное».

Иногда Витте переходит от академического спокойствия и пишет очень эмоционально: «Когда читаешь статьи о необходимости немедленного водворения казенной эксплуатации, – статьи, часто дышащие желанием общего блага, построенными на логических отвлеченностях, – право, иногда думаешь: да откуда-же взялся автор этих статей, – не слетел ли он к нам с Луны?»

Одна из главных причин неэффективности государственного хозяйствования, по Витте, – излишняя централизация и формализация процедур принятия решений. «Казенная эксплуатация, – пишет Витте. – будет иметь первым последствием полную централизацию… Эксплуатация железных дорог есть дело крайне живое. Оно требует более или менее быстрого решения вопросов... В частных обществах начальники служб и управляющие дорогами уполномочиваются на такие действия, которых часто не будет иметь права предпринимать центральный орган казенных железных дорог. Он должен будет испрашивать утверждения министра». В конечном счете Витте делает вывод, что «для улучшения железнодорожной эксплуатации, вместо того, чтобы бюрократический дух доводить до апогея его развития, надлежало бы, напротив, устранить ту степень его, которая ныне внедрилась в столь живое дело, по сущности своей не допускающее канцеляризма».

«Область казённого хозяйствования – делает вывод Витте – не должна быть расширяема». Казённая эксплуатация в любой сфере, а в железнодорожной особенно, есть, по мнению Витте, «громадное зло для государственного хозяйства», аргументация сторонников казённой эксплуатации «не поддаётся оценке разума, ибо основывается не на разуме, а исключительно на фатальной вере в бюрократизм».

Впрочем, через несколько лет, перейдя из частной железнодорожной компании на государственную службу, Витте радикально изменит своё мнение по этому вопросу и начнёт процесс выкупа частных железных дорог в казну. Что послужит причиной этого?

Железные дороги конкурировали между собой, и это вынуждало их понижать тарифы, что приводило к убыточности перевозок. Дороги не были этим особенно озабочены, поскольку были гарантии государства. Это приводило к тому, что дефицит покрывался за счет государственных средств. Причины, по которым убытки частных железных дорог покрывались казной (это помимо государственных гарантий на вложенный капитал) были просты и традиционны для российского государства XIX века. Членами советов директоров акционерных обществ зачастую становились царские родственники и друзья, которые, будучи вхожи к Его величеству, периодически получали для патронируемых ими обществ выгодные подряды, льготные кредиты за бюджетный счет и уплату долгов за счет казны. В результате, ресурсы таких компаний тратились не на повышение эффективности работы, а на завоевание расположения чиновников, которые и покрывали убытки таких – формально частных, но фактически тесно сросшихся с государством компаний. Как принято говорить в современной экономической науке, в России XIX в были «плохие институты».

Поняв, что бороться с этим в одиночку он не в состоянии (Александр III, как и Николай II, лояльно относились к коррупции в своем окружении), Витте придет к выводу, что, раз уж все равно убытки плохо управляемых обществ покрываются казной, то проще просто выкупить эти дороги и сделать их государственными.

Таким образом, отечественный опыт еще XIX века свидетельствует, что приватизация железных дорог даст положительные результаты только в экономике с «хорошими» институтами. Институциональная динамика Грузии хорошо известна. По-видимому, Грузия может себе позволить начать процесс приватизации монополии (как некоторое время назад это сделала Эстония, впрочем, спустя некоторое время проведя реприватизацию по политическим причинам). Для России же пока пример Грузии – это только хороший повод для более глубокого обсуждения вопросов приватизации в увязке с институциональными реформами.