Российский бюджет не стимулирует экономику

Правительство внесло в Государственную Думу проект федерального бюджета на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов. Стандартная процедура, которая проходит ежегодно и обычно не привлекает хоть сколько-нибудь существенного общественного внимания. Госдума, за исключением также стандартной риторики оппозиционных партий, традиционно не вносит серьезных изменений в законопроект Минфина, ограничиваясь незначительной правкой отдельных статей. Активные бюджетные дебаты 90-х, которые делили крохотный по нынешним временам бюджетный пирог, далеко позади. Тогда, как правило, старались дать «каждой сестре по серьге», но денег не хватало, поэтому обделенными также оставались все. В том числе и за счет инфляционного налога. Заслуга Алексея Кудрина как министра финансов заключалась как раз в том, что он смог ввести и поддержать невиданную по меркам 90-х бюджетную дисциплину и внедрить консервативный подход к планированию в бюджетную политику. Традиционным инструментом стала «игра» с прогнозной ценой на нефть: Минфин использовал заниженный прогноз по будущей цене на нефть. Это позволяло задать нижнюю планку прироста расходов на следующий год. В итоге цены на нефть оказывались выше прогнозов, и избыточные доходы складывались в кубышку – сначала на текущие счета правительства, а потом – в стабилизационные фонды.

Доходы и расходы федерального бюджета в ценах 2011 года, 1995–2014

Примечание: дефлирование осуществлено индексом потребительских цен (ИПЦ)

Источник: Министерство финансов, Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 и на плановый период 2013 и 2014 годов», ФСГС, расчеты ИЭФ

Минфин в споре с отраслевыми лоббистами в 2006–2007 гг., требовавшими активнее расходовать дополнительные нефтегазовые доходы, опирался на два аргумента. Во-первых, сохранение рисков снижения мировых цен на нефть не позволяет использовать текущие доходы в качестве основы для долгосрочных обязательств по расходам. Во-вторых, ограничение роста расходов выступало важным фактором недопущения «перегрева» экономики. Если экономика и так функционирует в режиме практически полного использования мощностей, дополнительные расходы лишь приведут к росту инфляции, а не к росту выпуска продукции. «Перегрев» экономики в 2007–2008 гг., и последовавший затем 70%-ный обвал цен на нефть подтвердили разумность обоих аргументов Минфина. Кризисный бюджет 2009 года содержал большую компоненту антикризисных мер правительства по поддержке экономики и привел к номинальному росту госрасходов на 28% – с 7,5 трлн рублей в 2008 году до 9,6 трлн рублей в 2009. Традиционный фискальный стимул по Кейнсу поддержал экономику в тяжелое время. Однако уже в 2010 году Минфин, получивший значительную политическую поддержку за прозорливость в предкризисный период, вернулся к консервативной политике. Расходы выросли лишь на 4%, их структура не претерпела существенных изменений. Однако бюджет-2011 уже отражал постепенное «размытие» позиций Минфина. В частности, изменения в бюджет, принятые в июле этого года, основывались на пересмотре консервативного прогноза по ценам на нефть и утверждали дополнительные расходы в 0,5 трлн рублей. Только за последние несколько месяцев бюджетная стратегия правительства получила еще больший крен в сторону все более «мягкой» бюджетной политики. К примеру, если «Основные направления бюджетной политики на 2012 и на плановый период 2013 и 2014 годов», утвержденные еще в июле 2011 года, исходили из общего уровня расходов в размере 11,9 трлн рублей, то проект бюджета-2012 уже закрепляет расходы в 12,6 трлн рублей. В самом желании правительства потратить больше нет ничего плохого. Главное, чтобы дополнительные расходы были обеспечены долгосрочными источниками доходов и способствовали тому, что экономика растет быстрее. К сожалению, бюджет-2012 не дает оснований для таких утверждений. Заложенная в бюджет цена на нефть – $100 за баррель. Усиление опасений по поводу будущего мировой экономики в последние месяцы, а также увеличение рисков снижения мировых цен на нефть, по сути проигнорированы в бюджетном прогнозе. Даже прогноз Министерства экономического развития в негативном сценарии (стагнация в развитых странах, но без рецессии) почему-то исходит из цены на нефть в 2012 году в $96 за баррель. Снижение до $80 прогнозируется только в 2013 году. Почему приняты именно такие предпосылки – непонятно. Получается, что прогноз по нефтегазовым доходам не оставляет правительству пространства для маневра. Любое более или менее существенное снижение цен на нефть приведет к тому, что придется повышать налоги для обеспечения такого уровня расходов, так как быстрое наращивание долга имеет свои пределы. В бюджете-2012 лишь около 200 млрд рублей дополнительных доходов обеспечивает повышение налогов, связанных с повышением акцизов на алкогольную и табачную продукцию, а также повышением НДПИ на газ. Имеет большое значение на что идут дополнительные расходы. Расходы бюджета-2012 увеличиваются на 1,6 трлн рублей, или на 14% в номинальном выражении по сравнению с этим годом. Исключительным является тот факт, что рост расходов происходит практически только за счет трех статей: национальная оборона (+319 млрд рублей), национальная безопасность (+580 млрд рублей), пенсионное обеспечение (+702 млрд рублей). В совокупности эти три статьи обеспечивают весь прирост расходов. Это означает, что по всем остальным статьям (вместе взятым) расходы не увеличиваются вообще. Для примера, прирост расходов на национальную безопасность только в одном 2012 году равен всем расходам на образование в 2011 году. Существуют обоснованные сомнения в том, что именно прирост расходов по этим категориям способствует долгосрочному увеличению экономического роста в стране. Хотя данные по эффективности госрасходов в России достаточно обрывочны, одно из недавних исследований Центра макроэкономических исследований Сбербанка показывает, что с точки зрения влияния на экономический рост дополнительные расходы на оборону и правоохранительную деятельность оказывают примерно в два раза меньшую эффективность, чем расходы на национальную экономику. А значит на следующий год мы имеем бюджет стагнации, а не развития.

Расходы федерального бюджета в 2012 году (млрд рублей) и рост расходов к 2011 году (%)

Источник: Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 и на плановый период 2013 и 2014 годов»