Как США увернутся от дефолта

Идея увеличить государственный долг США путем выпуска платиновой монеты стоимостью в $1 трлн сильно взволновала мировые и российские СМИ. По действующему закону Минфин имеет право чеканить монеты из платины без ограничений и одобрения конгресса – и если такую монету заложить в ФРС, под нее можно было бы получить средства. Правда, такая супермонета потребовала бы использования платины в объемах, равных мировому производству за сто лет, что само по себе будоражит воображение. Если исходить из стоимости металла, соответствующей «цене вопроса», то для изготовления монеты понадобился бы платиновый кубик с ребром 11 метров. В воскресенье Министерство финансов США официально заявило, что такая монета выпущена не будет. Однако контекст, в котором эта идея возникла, внимание к ней – ее обсуждали уважаемые люди, от Пола Кругмана до верхушки американского конгресса, – а также решение проблемы «потолка» требуют комментария. По стандартной практике государственных финансов последние несколько десятилетий верхний предел государственного или муниципального долга утверждают законодательные органы, но решения о выпуске конкретных долговых обязательств принимают уполномоченные органы (в России и США – это министерства финансов, в некоторых странах специальные долговые агентства). При приближении долга к опасной черте законодательный орган должен повысить предел госдолга. В странах с парламентской формой правления это не проблема: правительство имеет поддержку парламента или же просто не может править; более того, рост госдолга является практически автоматическим. Именно поэтому в некоторых странах (наиболее известный пример – Польша, но похожие ограничения есть и у многих американских штатов) предел госдолга по отношению к ВВП или другому параметру в мирное время установлен в конституции. А в случае приближения к пределу обязателен секвестр бюджета либо требуется «супербольшинство» в законодательном органе для превышения предела. В США уже много десятилетий существует практика, согласно которой предел госдолга в номинальном выражении утверждается конгрессом с подачи палаты представителей (из которой должны поступать все налоговые законопроекты). Сейчас этот предел установлен на уровне $16,4 трлн. Исторически повышение размеров госдолга не вызывало больших дебатов. До начала 1990-х предложение о повышении вносилось при поддержке обеих партий. При Клинтоне размер госдолга падал – как в номинальном выражении, так и (еще быстрее) в процентах к ВВП США. При Буше-младшем рост долга оправдывался военными расходами, и бороться с ним было непатриотично. Но в последние пять лет принятие решений о росте предела госдолга стало поводом для различных театрализованных акций, в том числе потому, что с 2006 по 2008 год, а затем с 2010 года палата представителей и Белый дом находились в руках разных партий. Рост долга на 60% с 2008 года также сделал проблему более острой. В 2011 году конгресс и администрация сильно «бодались» вокруг повышения потолка. Все закончилось принятием решения об автоматическом секвестре бюджета, если законодательная и исполнительная власть не смогут договориться о сокращении расходов. В этот раз соглашения достигнуты не были. На Новый год была принята отсрочка до 27 февраля; при этом Минфин США заявило, что предел госдолга достигнут, но есть определенные возможности еще несколько месяцев формально удерживать госдолг в законных размерах. Если от конгресса не поступит никакого решения, могут возникнуть правовые проблемы: Минфин, согласно устоявшейся в США практике, не может выбирать, какие расходы обслуживать, а какие нет, поэтому действует принцип «всем или никому». Вариантов выхода из ситуации есть несколько – и временных и постоянных. Палату представителей могут вынудить принять решение об увеличении госдолга. Это вполне реальный вариант. В обмен на решение может быть создана очередная комиссия по бюджетной реформе, а пока выросшие налоги и улучшившиеся сборы налогов в федеральный бюджет будут способствовать его стабилизации в районе нынешних уровней. Учитывая, что популярность президента превышает 50%, а деятельность конгресса одобряют меньше американцев, чем любят визиты к стоматологу или тараканов, вероятность жесткой позиции Обамы весьма велика. С другой стороны, многие юристы и конгрессмены считают, что 14-я поправка к Конституции США, более известная запретом рабства и аннулированием долгов конфедератов, признает легитимными и обязательными к исполнению все долги, проистекающие из решений конгресса. А поскольку госдолг – следствие уже принятых бюджетных актов, правительство вправе его исполнять, не оглядываясь на конгресс, а установление потолка для госдолга антиконституционно. Такое прочтение Конституции достаточно радикально и может быть оспорено в Верховном суде – но в случае одобрения судом оно может лишить конгресс полномочий в долговой сфере. Скорее всего, Обама и новый министр финансов Лью, известный своей осторожностью, будут использовать угрозу прямого применения 14-й поправки как «большую дубину», но пользоваться ею вряд ли будут – такая мера практически гарантированно вызовет негативную реакцию рейтинговых агентств. Скорее всего, повышение пределов госдолга будет увязано с выбором наиболее безобидных статей бюджета США, которые будут сокращены; сокращение должно быть проведено до конца февраля. Судя по уровню доходностей, участники рынка гособлигаций не ожидают негативных сюрпризов; некоторый рост доходностей отражает повышение аппетита инвесторов к риску и готовность уходить от американских суверенных бумаг. В таких условиях применение экзотических мер по наполнению бюджета и привлечению средств принесло бы больше вреда, чем пользы, ведь компромисс весьма вероятен.