Екатерина Шульман. Фото: Зарина Кодзаева / Inliberty
Доклад «Российский правящий класс в чрезвычайном положении: функциональные и дисфункциональные элементы системы» политолог, стипендиат Академии Боша в Берлине Екатерина Шульман прочитала на декабрьской конференции «Российские реалии-2022», организованной тг-каналом «О стране и мире» и «Мемориалом».
Мне хотелось бы поделиться с вами результатом тех наблюдений, того мониторинга, которого по счастливому стечению обстоятельств мне удалось не прервать, несмотря на отъезд: а именно, наблюдением за процессом принятия и имплементации решений внутри государственного аппарата, в узком смысле — за законотворческим и нормотворческим процессом в России.
Предмет моего внимания — это российский правящий класс и его функциональность. Если мы обозначаем российский политический режим как персоналистскую автократию или, как говорит Григорий Голосов, как персоналистскую диктатуру, то это персоналистское правление, опирающееся в реализации своих решений на расширенную бюрократию: бюрократию гражданскую и бюрократию силовую. Это чрезвычайно многочисленный и растущий класс, которому де-факто и де-юре, исходя из положений нашей правовой системы, принадлежит власть в России. Несмотря на популярные сравнения России с монархией, а окружения президента — с каким-то королевским двором, надо признать, что никаких признаков этой придворной жизни у нас не наблюдались: тайные инфлюенсеры, фавориты и фаворитки на самом деле для нашего политического порядка не характерны. Все те люди, которые обладают влиянием (под обладанием влиянием мы подразумеваем возможность отдавать приказы, которые выполняются), имеют официальные должности. Это могут быть люди на государственных должностях: министры, главы регионов, главы госкорпораций, руководители государственных банков и медиа. Это могут быть люди, которых называют путинскими олигархами: те, кто получает государственные заказы и выигрывает бюджетные тендеры, то есть так или иначе является бенефициаром при получении бюджетных средств. Никаких «подпольных» людей, никаких серых кардиналов, если мы вспомним первоначальный смысл этого термина, у нас нет. Те люди, которые время от времени в публичном пространстве эту роль внезапно приобретают или которым эта роль приписывается, при ближайшем рассмотрении оказываются информационными фантомами.
После 2014 года произошло значительное количественное расширение бюрократии — гражданской и силовой.
По итогам событий 2011–2012 гг. государство стало активно нанимать людей: стало больше как непосредственно госслужащих — федеральных, региональных и муниципальных, так и сотрудников госкорпораций и госбанков. В каком месте происходило это расширение? Кого именно становилось больше? Мы видим за эти годы максимальный прирост даже не в силовых структурах, а в структурах региональной власти и среди региональных представительств федеральных ведомств. Этот процесс шел параллельно с процессом продолжающегося встраивания региональной власти в федеральную вертикаль, в ходе которого губернаторы лишились возможности самостоятельно назначать своих сотрудников, подбирать свою команду: своих заместителей — по вопросам финансов ли, здравоохранения ли — они должны согласовывать с федеральным центром либо напрямую получать уже готовые кандидатуры из Москвы (это вдобавок к тому, что силовая вертикаль, разумеется, подчиняется только федеральному центру и никакой губернатор никакого силовика ни назначить, ни уволить не в состоянии). Этот процесс интересным образом столкнулся с реальностью в 2020 году, когда понадобилось администрирование пандемии, о чем мы с вами тоже постараемся сказать.
Итак, после 2014 года региональные представительства федеральных ведомств и региональные органы власти увеличивались количественно. Также растет число сотрудников государственных корпораций как в Москве, так и на местах. С иерархической точки зрения максимальный прирост наблюдается на «втором этаже» бюрократических структур. Для примера рассмотрим Министерство внутренних дел. Россия, как известно, является чемпионом среди больших стран (т.е. стран с населением более 50 млн человек) по числу сотрудников полиции на сто тысяч населения. Мы по этому параметру превосходим Китай и Соединенные Штаты. По данным от разных лет с нами успешно соревнуется Турция: то мы её обходим, то она нас, так что можно сказать, что мы делим эту сомнительную пальму первенства. При этом максимальный прирост численности в структуре МВД происходил тоже на «втором этаже», то есть среди заместителей начальников, начальников подразделений и их заместителей, руководителей второго эшелона. А, например, количество участковых как было недостаточным, так недостаточным и остается. Ту же картину можно наблюдать в практически любом другом ведомстве.
Важно здесь то, что по итогам прошедших с 2014 года лет государство расширило свое присутствие как на рынке труда, так и вообще в социальном и экономическом пространстве.
Российская политическая система всегда отличалась высоким уровнем этатизации: это политическая система, почти полностью состоящая из государственных или государственно-зависимых элементов. Именно этот процесс шёл с ускорением после 2014 года. Смысл его, в общем, ясен: таким образом расширялась социальная база поддержки существующего политического режима, порядка вещей, status quo в широком смысле. По этой причине сейчас, например, когда мы говорим о среднем классе в России (среднем классе с экономической точки зрения — то есть если мы принадлежность к среднему классу рассматриваем с точки зрения доходов и потребления), то значительная часть этого среднего класса окажется чиновниками — государственными служащими и сотрудниками правоохранительных органов. Естественным образом эти люди считают свои доходы стабильными, регулярными, постоянными и по-прежнему заинтересованы в сохранении существующего положения вещей, а не в его изменении.
Эффективность против исполнительности
Насколько этот обширный и дорого обходящийся государству аппарат функционален? Или, точнее, какие именно его части функциональны в большей, а какие в меньшей степени? Высоким уровнем дисциплины он не отличался никогда. Время от времени происходили публичные или полупубличные скандалы по поводу, например, невыполнения поручений президента или отсутствия реализации тех или иных положений федерального законодательства, или того факта, что национальные проекты почему-то не спешат воплощаться в жизнь. Интересно сейчас вспомнить, что, например, в 2020 году по поручению председателя правительства было проведено исследование того, в какой мере федеральные ведомства выполняют или не выполняют поручения президента. Сам по себе институт президентских поручений — это характерный для персоналистской автократии механизм вмешательства чрезвычайного в регулярное. Есть регулярный порядок вещей: обычный бюрократический документооборот, обычная цепочка заданий, выполнение этих заданий — а есть президентские поручения, резолюции, которые пишутся поперек бумаги по итогам какой-нибудь встречи с общественностью, или с каким-нибудь советом, и дальше аппарат должен их выполнять. Как показывают результаты этого исследования, в наименьшей степени склонны были выполнять поручения президента ровно те ведомства, которые в чрезвычайной ситуации оказались более эффективными. Возглавляют список невыполняющих президентские поручения ведомств Минфин и Министерство экономического развития, а внизу, среди самых исполнительных, среди тех, кто немедленно выполнял президентскую резолюцию, были Минобороны, Минюст и — главный чемпион — «Роскосмос». Это любопытная, как мне показалось, зависимость.
Почему мы именно в этом аспекте говорим о бюрократической эффективности? Дело в том, что, как уже было замечено неоднократно, с наступлением чрезвычайных времён, с февраля 2022 года, все более и более заметно, что
те элементы нашей политической системы, которые были ее публичным лицом, ее политическим символом, которыми она наиболее гордилась, на которых она строила свою идентичность, оказались наименее функциональными и, проще говоря, ее подвели.
Некоторые — немедленно, а некоторые — спустя некоторое время. Те, кто подвел немедленно, показали, что они не те, кем кажутся на первый взгляд: это армия и спецслужбы, прежде всего, разумеется, разведка. Третий любимый элемент системы — публичная политическая пропаганда — сначала показала неплохие результаты, но через несколько месяцев военных неудач лишилась своей возможности удерживать внимание аудитории, стала терять популярность, терять просмотры и в целом оказалась не в состоянии сформулировать и донести до публики единое и убедительное сообщение. То есть, выражаясь бытовым языком, эта машина «поплыла» — при том, что на нее тратилось столько денег, столько политического и информационного ресурса. Так ее любили, так выращивали, но она оказалась не то чтобы совсем работающей.
При этом те части политической машины, которые считались подозрительными с точки зрения потенциального западничества, либерализма и пятоколонности или просто были некоторыми второстепенными элементами, пасынками системы, оказались ровно теми, кто удерживает страну в более или менее равновесном функциональном состоянии. Это — гражданская бюрократия. В первую очередь это финансово-экономические власти, Центральный банк, Министерство финансов, Министерство экономического развития. Во вторую очередь это региональная и муниципальная бюрократия, губернаторы и мэры: те самые люди, у которых последовательно отнимали полномочия последние 15 лет (скорее даже последние 20 лет). Именно они каким-то образом ухитряются удерживать на своих территориях некоторый базовый порядок, поддерживать инфраструктуру функционирующей, предоставлять населению те услуги, которые оно вправе ожидать от своей государственной власти. Это то положение, которое мы наблюдаем на сегодняшний момент.
Ковидные практики для военного времени
Посмотрим на происходящее с точки зрения нормотворческого процесса и его имплементации в практическом администрировании.
Мы наблюдаем (как мы наблюдаем и в более широком смысле в системе принятия решений) повторение практик ковида. Это тоже было уже замечено некоторое время назад, потому что сходство бросается в глаза. Те методы управления, которые были применены в начале 2020 года для того, чтобы справиться с пандемией, видимо, были признаны успешными и эффективными и по аналогии (поскольку система всегда старается действовать знакомыми методами и по возможности ничего не изобретать) этот же инструментарий применяется и в 2022 году.
Каковы элементы этого инструментария? Что, собственно, лежит в этой коробке с инструментами?
Первый элемент: делегирование всей возможной ответственности и некоторой свободы принятия решений (но не новых полномочий) регионам — губернаторам и региональным управленцам.
Второй элемент: это дистанцирование президента от плохих новостей и стремление ассоциировать его только с новостями хорошими. Это не новость: такой простой информационный инструмент применяется уже двадцать лет. Президент объявляет о приятных событиях: о повышении пенсий, повышении МРОТ, о каких-то выплатах семьям с детьми или о снятии карантинных ограничений. Обо всех плохих новостях должен объявлять кто-то другой. Когда это правило нарушалось (например, в 2018 году при объявлении крайне непопулярной пенсионной реформы — повышении пенсионного возраста), это сказывалось самым решительным образом на динамике поддержки президента. Видимо, этот урок был выучен и усвоен, и такого рода ошибок старались дальше не повторять. Из того, что урок был усвоен, совершенно не следует, что удалось достигнуть каких-то более выдающихся результатов. Если мы посмотрим на ту же динамику поддержки президента, то увидим довольно последовательное ее снижение в течение 2020 и 2021 годов. Тем не менее этой информационной политики продолжают придерживаться.
И третий инструмент: создание новых координирующих органов на двух уровнях. Первый уровень — это координирующий совет во главе с премьером, объединяющий в том числе и силовые министерства и службы. Его задача — координировать политику ведомств, чтобы каким-то единым образом противостоять в одном случае — врагу невидимому, в другом случае — видимому. Второй уровень — это рабочая группа при Госсовете под руководством мэра Москвы, которая рассматривается как источник неких лучших практик, которыми он должен делиться с другими губернаторами, а они должны ему подражать в меру своих возможностей, в основном, конечно, возможностей финансовых. Не все могут позволить себе то, что может позволить Москва, но все должны пытаться.
Удивительным образом это повторяется во всех подробностях в 2022 году — вплоть до координирующих органов и вплоть до роли мэра Москвы. Интересно тут вспомнить совсем недавние события: сразу после того, как мэр Москвы объявил об окончании в Москве процесса частичной мобилизации — объявил, не сославшись ни на верховного главнокомандующего, ни на министра обороны, а просто от своего имени — сразу после этого было объявлено, что он возглавит «рабочую группу Госсовета по координации деятельности при введении различных уровней реагирования», цель которой — «координировать взаимодействие регионов в условиях повышенных мер безопасности». То есть такого рода поведение, как мы видим, поощряется.
Некоторые исследователи назвали это федерализацией поневоле или внезапной федерализацией. Надо сказать, что, поскольку она не сопровождается никаким перераспределением полномочий, в первую очередь бюджетных и финансовых, в пользу регионов, назвать это какой-то полноценной или хотя бы частичной федерализацией затруднительно. Но похоже, что в результате таких последовательных делегирований роль губернаторов в политической системе должна возрасти де-факто.
«Братские могилы» и другие особенности законотворчества
Что касается собственно парламентского законотворчества, то здесь в 2022 году мы тоже видим три направления законотворческой активности, чрезвычайно похожие на те, что мы видели в 2020–2021 годы в период пандемии.
Первое направление, которое привлекает максимальное внимание — это законодательство рестриктивное, или репрессивное. Проще говоря, это разнообразные запреты: введение новых форм уголовной и административной ответственности в 2020 году за нарушение антипандемических правил, в 2022 году, понятно, за антивоенную деятельность, высказывания, участие в протестных акциях. Внесение этих законопроектов неизменно предоставляется депутатам: все нехорошее, все то, что людям может потенциально не понравиться, должно исходить от депутатского корпуса. И в 2022 году мы видим более широкое, чем когда-либо раньше, применение той законотворческой техники, которая называется в Государственной Думе «братская могила» — то есть внесение законопроектов, которые подписываются тремястами или тремястами пятьюдесятью депутатами — представителями всех фракций. Эта практика началась с 2012 года, с так называемого «антимагнитского» закона, он же закон Димы Яковлева. Это была первая известная нам «братская могила». Дальше таким же образом вносилось законодательство об иностранных агентах, потом таких законопроектов стало несколько меньше, а в 2022 году — чрезвычайно много: это и иноагентское законодательство, и законодательство, запрещающее так называемую пропаганду ЛГБТ, и некоторые другие. Таким образом демонстрируется единство депутатского корпуса, политическое единство, которое преодолевает различие между фракциями. Это первое направление законотворчества.
Второе направление — то, что можно назвать поддерживающими законопроектами: различные выплаты, льготы и преференции либо тем отраслям и предприятиям, которые считаются стратегическими и важными для экономической стабильности, и/или гражданам и домохозяйствам. Их вносит в основном правительство. Такого рода проекты и новеллы вносились и в 2020 году, вносятся они и в 2022 — сейчас это в основном выплаты, льготы и преференции, скажем, мобилизованным и их семьям. От прямых выплат до, например, возможности их детям поступать в вузы без экзаменов (именно это относится не к мобилизованным, но, например, к контрактникам, к ветеранам боевых действий).
Третье направление законотворчества довольно интересное и его труднее определить каким-то одним словом. В 2020–2021 годах мы наблюдали за тем, как многочисленные лоббистские группы пользовались той ситуацией чрезвычайности, в которой становится очень удобно провести необходимое и/или выгодное для себя законодательство. Государственная Дума тогда тоже ушла на карантин, стало гораздо меньше посетителей, не пускали парламентских журналистов и вообще не так много внимания обращали на что-то, кроме единственно волновавших всех вопросов: пандемии, карантинных ограничений и уровня заболеваемости и смертности. Тогда представители строительного комплекса, девелоперских компаний, провели значительное количество законопроектов, ослабляющих экологическое регулирование: облегчающих, например, постройку мусоросжигающих заводов, застройку территории разных охраняемых заповедников — в общем, целый набор такого рода законопроектов, которые не имели никакого касательства, разумеется, к борьбе с пандемией, но которые были выгодны этим группам интересов.
В 2022 году такого рода инициативы мы тоже видим, но они носят несколько другой характер.
Это то законотворчество, которое в иных обстоятельствах можно было бы назвать либерализующим или дебюрократизирующим, но также одновременно можно назвать его и дирижистским.
Например, разрешение параллельного импорта, снятие значительной части ограничений по авторскому праву и патентному законодательству, разного рода новеллы, которые должны помогать российскому бизнесу, российской хозяйственно-экономической системе в целом преодолевать санкции, действовать в условиях враждебного внешнего окружения. В этом смысле в других обстоятельствах это можно было бы назвать некоей странной экономической либерализацией, какой-то большей степенью экономической свободы. Некоторые акторы в Государственной Думе оперируют термином «НЭП 2.0.» Если весь империалистический мир против нас, значит, нам нужен какой-то новый НЭП. Это большей частью точечные меры, хотя в случае с параллельным импортом достаточно значимые.
Одновременно принимаются законы, которые легитимизируют непосредственное, «ручное» вмешательство в экономику как правительства, так и президента. Это всегда было специфическим свойством Государственной Думы. Она принимала законы, которые отдавали полномочия правительству, которые снижают объем того регулирования, которое должно происходить посредством изменений в федеральное законодательство, и спускают его на уровень подзаконных нормативных актов, выпускаемых правительством и ведомствами. Но в 2022 году это приобрело, я бы сказала, новый объем, вышло на новый уровень.
Весной этого года был принят прославившийся закон, который позволяет президенту в индивидуальном порядке, в ручном режиме запрещать и разрешать сделки, запрещать и разрешать передвижение собственности, активов или финансовых средств в случае, если речь идет о взаимоотношениях с так называемыми враждебными или недружественными странами, которые у нас занимают большую часть земного шара. Все это — то, чем занимается, занималась и продолжает заниматься Государственная Дума в этой чрезвычайной ситуации.
Мобилизация как выборы
Исходя из той картины, которую мы наблюдаем сейчас, что можно понять о дальнейших перспективах функционирования нашей коллективной бюрократии? Если взглянуть на мобилизацию как на административную процедуру (то есть не как на элемент военной стратегии, а как на некое административное задание, подобное, скажем, выборам и иным электоральным мероприятиям), что с этой точки зрения можно сказать о её ходе и результатах?
Сходство с проведением электоральных мероприятий действительно довольно велико. Что здесь интересно? В прошлые годы мобилизацией на выборы занимались преимущественно губернаторы. Руководители территорий должны были обеспечить достойную явку и достойный выборный результат. Они соревновались между собой по этим параметрам и победителей этих соревнований мы называли электоральными султанатами, т.е. такими территориями, в которых результат полностью контролируется руководителями регионов и имеет мало общего с фактическим поведением избирателей. После 2016 года (видимо, это была новая политика руководства политического блока администрации президента) это стало в большей степени работой или заданием для работодателей. Мобилизация административно-зависимого электората происходила на рабочих местах по принципу трудовой принадлежности.
В 2022 году похожим образом мобилизация стала делом губернаторов.
Они должны были пытаться гасить недовольство граждан, встречаться с родственниками мобилизованных, выслушивать их жалобы и обещать им помощь и поддержку. А мобилизация уже не в электоральном, а в буквальном смысле во многом происходила с рабочих мест. Эти рабочие места все больше и больше — места на государственных предприятиях, в государственных корпорациях или напрямую на государственной службе. С точки зрения эффективности: с одной стороны, кажется, что у нас много информации о мобилизации, а с другой — нет верифицируемых фактических данных ни о том, сколько должно было быть призвано людей, ни о том, сколько было фактически призвано. По имеющимся признакам мы можем полагать, что в больших городах и городских агломерациях, видимо, мобилизация прошла плохо. О Москве мы, благодаря некоторым высказываниям депутатов Государственной Думы, знаем, что мобилизационное задание было выполнено только на 50%. А благодаря тому, что называется anecdotal evidence (к сожалению, к этому мы вынуждены прибегать), мы знаем, что со стороны гражданских администраций была выбрана тактика пассивного избегания. Например, в Москве и в других крупных городах, где просто не очень знали, как можно людей мобилизовывать, где они находятся, кто живет по прописке, кто в каком месте работает — и при этом не очень хотели этим заниматься во избежание неприятного публичного шума. Но и в небольших городских поселениях, там, где меньше людей, но при этом все знают друг друга, наблюдалось, в общем, вполне естественное явление: люди не были готовы отправлять на верную смерть своих соседей, школьных учителей своих детей или своих родственников, поэтому здесь наблюдался мягкий диффузный саботаж.
Здесь в целом мы видим то же, что и во всех остальных примерах: система военкоматов оказалась не особенно функционирующей, гражданские власти ведут себя получше, но не очень хотят участвовать в мобилизации или по крайней мере не проявляют в выполнении этих заданий какого-то большого энтузиазма.
Люди не разбежались
Итак, в первые месяцы после 24 февраля мы не наблюдали какой-то ярко выраженной эрозии правящего класса, и многие, не наблюдая ее, удивлялись. То есть, проще говоря, люди не разбежались, они продолжали выполнять свои обязанности, повторяя общенародные российские мантры «От нас ничего не зависит», «Что я могу сделать?», «Лучше оставаться на своем рабочем месте и делать то, что можешь, как-то минимизируя тот вред, который ты в состоянии минимизировать». Это утешение, к которому прибегают, прибегали и продолжают прибегать чрезвычайно многие.
После 21 сентября, после объявления частичной мобилизации ситуация несколько изменилась. Мы по-прежнему не видим, чтобы какие-то начальники, какие-то публичные фигуры бросали ключи от кабинета и бежали, куда глаза глядят. Анатолий Борисович Чубайс ушел, не занимая никакой значимой должности. Уход Алексея Леонидовича Кудрина привлек несколько больше внимания, но тоже нельзя сказать, что он ушел в никуда, что он покинул страну или выразил хоть какое-то несогласие с происходящим — он просто ушел с государственной службы в уже частично государственную или контролируемую государством корпорацию: довольно типичный карьерный рост.
Тем не менее
на втором и третьем этаже бюрократии, особенно на третьем, после 21 сентября мы очевидно наблюдаем недостаток людей.
К сожалению, у нас нет возможности как-либо оценить слухи, что в структурах мэрии Москвы до трети всех сотрудников якобы куда-то подевались после объявления мобилизации. Но даже если судить по тому недовольству уезжающими, которое высказывается официальными лицами, по обсуждению в публичном поле инициатив типа «Как нам сделать пребывание работающих россиян за границей менее комфортным» (а это, напомню, размышления сенатора Клишаса), можно понять, что проблема существует, что достаточно много людей уехали, чтобы это осложняло повседневную работу управления.
Вот то, что мы пока непосредственно наблюдаем. Ограничимся этой констатацией и не станем далеко заглядывать в будущее и экстраполировать происходящее до горизонта по линейке.
В завершение хотелось бы привлечь внимание к тому действительно интересному положению вещей, в котором наиболее видимые части политической машины оказались в общем сделанными из папье-маше, а те части, на которые обращали меньше внимания, оказались в значительной степени функционирующими. Надо сказать, что это понимание время от времени возникает и в прогосударственном патриотическом сегменте публичного пространства. Когда там начинают горевать по поводу недостаточных военных успехов, говорят — вот, смотрите, какие мы молодцы, какая у нас оказалась гибкая и устойчивая экономика, какое гражданское общество (то, что они считают гражданским обществом), волонтерское движение какое замечательное! Как бы у нас все было славно, если бы была к этому ещё и армия и какие-никакие спецслужбы. Один Z-комментатор выразил это в краткой и не вполне приличной форме: ночь любви прошла блестяще, за исключением эректильной дисфункции. А в остальном всё чрезвычайно хорошо!
В финале мы можем только выразить удивление — как, вероятно, зная о себе эти простые истины, наша политическая система решила обратиться именно к тому виду деятельности, для которого она наименее приспособлена. Если свести всё вышеизложенное к базовой политической механике,
мы имеем дело с ситуацией, в которой политическая система пытается выполнять задачи, для которых она не создана, к выполнению которых она не готовилась и которые вообще для нее не характерны и противоестественны.
Это базовая странность, которая наблюдается в нашей текущей ситуации, если действительно абстрагироваться от ее ужасности и смотреть только на то, что нам кажется хотя бы частично объяснимым и что для нас объяснимо в меньшей степени.
Что еще почитать
Пока не придет новый Путин. Как будет выглядеть закат России и сколько он продлится
Strongman или madman. Как тревоги, страхи, расстройства и фантазии Путина формируют мировую политику
Будущее печального образа. Как Кремль ищет мотивацию для мирной жизни в разгар войны
