На этой неделе Минфин официально снизил прогноз по дефициту бюджетов – как федерального (с 1,5% до 0,1% ВВП), так и консолидированного, включающего в себя бюджеты регионов и разнообразных внебюджетных фондов. Сама по себе картина по итогам 2011 г. и прогнозам на 2012 г. выглядит крайне благостно: поступления в региональные бюджеты с учетом федеральных перечислений выросли на 17%, а без них – на 15%. Налог на прибыль – основной кормилец большинства крупных регионов – дал прирост в 25%. Однако при более глубоком рассмотрении ситуация значительно менее благостна – ибо общая картинка и есть та самая избитая «средняя температура по больнице». Две трети совокупного профицита бюджетов составили бюджеты Москвы, Санкт-Петербурга, и трехглавой Тюменской области (в виде ХМАО, ЯНАО и самой области). У четверти регионов положение ухудшилось – в основном из-за роста расходов, в том числе, вызванных федеральными поручениями. Поскольку большая часть «социалки» и бюджетников висит на региональных бюджетах, то за популистские заявления федеральных официальных лиц платят регионы, либо сокращая расходы (на оплату труда или на капвложения), либо раздувая дефицит. При этом бюджетообеспеченность самых богатых и самых бедных регионов в России отличается не на проценты (как в какой-нибудь Германии, где по закону расходы беднейших земель выравниваются до 90% от средненемецких), а в двузначное число раз. Не улучшается и структура регионального долга – объем относительно долгосрочных облигаций составляет всего около трети, сокращаясь по мере того, как Москва выкупает свой долг за счет огромного накопленного профицита, а Московская область, наученная горьким опытом долгового кризиса, исправно гасит свои обязательства. Госбанки заняли более 90% рынка банковских кредитов регионам – в большинстве своем краткосрочных, но «в моменте» более дешевых. Обсуждаемые меры по переводу удержания налога на доходы физических лиц от региона-работодателя к месту жительства, в теории, могут быть полезны. Доходы Московской и Ленинградской областей могут существенно вырасти, Москва и Санкт-Петербург все равно будут сильно профицитными. В других областях выиграют пригороды, потеряют крупнейшие города. Эта реформа, скорее всего, будет не быстрой, а вот уже вступившие в силу поправки к НК урезали долю НДФЛ, передаваемого городам и районам, усилив роль регионов в распределении доходов и лишая муниципалитеты «кормовой базы». При этом в России уже появились районы, где в силу особенностей налоговых правил обеспеченность доходами зашкаливает за уровень Лазурного берега и Беверли Хиллс (более-менее постоянно – в Ленинском районе Подмосковья, где платит налоги ряд крупнейших нефтегазовых структур, а также можно вспомнить, как единовременно озолотился поселок Еруда, когда Михаил Прохоров заплатил там налог с продажи своих активов в 2009 г.). А основная масса городов и поселков, скорее, прозябает. Возможные меры тоже обсуждаются уже больше десятилетия, после отмены налога с продаж в 2003 г.
, это снижение зависимости регионов от НДФЛ и налога на прибыль, которые у крупнейших регионов дают до 80% собственных доходов. Эти налоги крайне цикличны (налог на прибыль в отдельных регионах упал в десять раз в 2008–2009 гг. и также в разы вырос в 2010–2011 гг.) – при этом в мировой практике для улучшения налоговой базы применяется налог с продаж, налог на недвижимость, либо выделение регионам доли от НДС. Они менее цикличны, но либо непопулярны, либо противоречат концепции «один налог – один уровень бюджета», которую декларировали в свое время разработчики налоговой политики.
, изменение порядка предоставления федеральных трансфертов. Сейчас они представляют собой винегрет из множества дотаций, субсидий и субвенций с разными правилами и невозможностью перекидывать расходы между статьями. Большинство регионов с удовольствием перешли бы на единый трансферт, зависящий от уровня развития региона, расходов, утвержденных на федеральном уровне, а также необходимости выравнивать бюджетную обеспеченность. Это могло бы стать основой децентрализации (при сохранении жесткого федерального контроля) – но пока такого нет и в планах.
, долговую политику пора выводить из смирительной рубашки. Минфин бдит, чтобы на рынок облигаций не попадали проблемные регионы – но из-за бдения очень усложнена процедура регистрации новых займов. Банковский кредит, несущий риск рефинансирования, – это путь наименьшего сопротивления. В результате внакладе оказываются все – кроме госбанков, за которые (по опыту) в случае проблем все равно заплатит бюджет.
, нужно честно признать, что в проблемных случаях федеральное правительство будет помогать – но по прозрачным и понятным правилам, а не под влиянием страхов или лоббистских возможностей местного главы. Такие же правила должны быть установлены для муниципалитетов – и идея отстранять глав администраций, доведших свои регионы «до ручки», здесь бы смотрелась весьма органично. Проблемы бюджетной обеспеченности регионов актуальны для многих стран, даже в славящихся бюджетным федерализмом США это делается в скрытой форме в виде целевых грантов и программ развития. Бразилия, Индия, Мексика – все тем или иным образом решают, что делать с разным уровнем развития и обеспеченности бюджетов и с долговой политикой. В России, скорее, принято в мирное время заниматься мелкими и кусочными реформами, а в кризис заливать ситуацию деньгами без разбору. Хорошо бы не ориентироваться на среднюю температуру по больнице и готовить сани летом, а еще лучше – готовить для них древесину весной.
