© Adam Niklewicz
Чернила на новой бюджетной конструкции не успели высохнуть, как вокруг нее вспыхнули новые жаркие споры. приверженность Минфина бюджетному правилу, которое предусматривает планирование доходов и расходов на основе исторических, а не прогнозных цен на нефть и наполнение Резервного фонда . Советник президента Сергей Глазьев недоволен также порядком размещения средств суверенных фондов. Он полагает, что они не выполняют своих страховых функций, а лишь раздувают дефицит бюджета и приводят к росту государственного долга.
В основе спора лежит негативный собственный опыт (хронический дефицит бюджета 1990-х годов и непомерно высокий долг) и позитивный зарубежный. Две ключевые статьи расходов российского бюджета – социальная политика (включая здравоохранение и образование) и оборона с правоохранительной деятельностью. В расходах федеральной казны на них приходится 58%, консолидированного бюджета – 62%. Подобная структура не уникальна – средства федерального бюджета США также преимущественно расходуются на социальные и оборонные программы. Когда американская администрация увеличивала военные и социальные расходы, прирост финансировался за счет расширения бюджетного дефицита и государственного долга.
В отличие от Америки наше правительство с нескрываемой опаской относится к дефициту. Примечательно, что в необходимости поддерживать сбалансированность бюджета Сергей Глазьев солидарен с Антоном Силуановым. С позиции Минфина Резервный фонд играет роль страховки от неблагоприятного изменения конъюнктуры товарных рынков, гарантируя безусловное исполнение социальных обязательств бюджета и финансирование обороны и безопасности. Аналогичным образом бюджетное правило, основанное на исторических ценах, страхует нас от чрезмерного увеличения социальных расходов. Коль скоро Резервный фонд призван страховать защищенные статьи российского бюджета, его средства, вероятно, должны быть инвестированы в надежные активы, минимальным образом зависящие от конъюнктуры товарных рынков и, естественно, от состояния российской экономики. По этой логике выбор в пользу американских, европейских и японских активов выглядит более чем очевидным. Это утверждение можно доказать и от противного.
Предположим, что правительство решило направить средства Резервного фонда на поддержку российской экономики. По опыту Норвегии, основными инструментами в этом случае должны являться акции и корпоративные облигации – в локальные активы Пенсионный фонд страны инвестировал менее 4% своих средств. При этом структура портфеля существенно отличается от структуры основных норвежских индексов – существенно снижена доля нефтегазовых активов, а также исключены вложения в государственный и муниципальный долг. Чтобы повторить опыт Норвегии, необходимо появление качественных эмитентов из «новых» отраслей. Однако массовые корпоративные дефолты в России позволяют усомниться в возможности инвестирования средств Резервного фонда без ущерба для их сохранности.
Пожалуй, единственным локальным инструментом, куда можно без опаски инвестировать средства Резервного фонда, являются инфраструктурные облигации. Однако в них логичнее размещать Фонд национального благосостояния (ФНБ), который является наиболее близким аналогом норвежского фонда. По опыту Латинской Америки, где через инфраструктурные облигации в финансировании государственно-частных проектов активно участвуют пенсионные фонды, доля таких инструментов в инвестиционных портфелях не выходит за рамки диапазона 10–20%. Остальные средства Резервного фонда или ФНБ все равно придется размещать за рубежом.
Сергей Глазьев требует повысить распределительную роль бюджета – перемещение сверхдоходов одних отраслей в пользу других. Парадокс в том, что те же инвестиции в инфраструктуру будут работать во многом на благо экспортеров базовых товаров, которым выгодно сдерживание тарифов на электроэнергию, газ и железнодорожные перевозки. Механическое же перемещение оборудования и технологий из-за рубежа довольно бессмысленно, о чем говорит советский опыт. Например, построив автозавод в Тольятти, государство в течение многих десятилетий никак не развивало предприятие, результатом чего стала его глубокая деградация. Сегодня, когда АвтоВАЗ перешел под контроль Renault, можно рассчитывать, что результат импорта технологий будет принципиально иным.
