Куда приведет Россию частичное мегарегулирование

Традиционной особенностью нашего общества является то, что важные публичные заявления делаются не в официальных заявлениях, а на конференциях и в комментариях журналистам. И на сей раз министр финансов Алексей Кудрин не стал изменять традиции. На финансовом форуме «Ведомостей» министр заметил, что считает реалистичным объединение Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) и Федеральной службы страхового надзора (ФССН). Мы уже дожили до «счастливого» дня, когда руководители блока надзора Банка России ездят на Ильинку для обсуждения проекта стратегии развития банковского сектора. Теперь Минфин хочет усилиться еще больше. Экзотические регуляторы | Законодатели мод | Как хорошо быть генералом | Кейс 1 – 4

ЭКЗОТИЧЕСКИЕ РЕГУЛЯТОРЫ «Я думаю, что перспектива объединения как минимум двух структур [выделено автором] для того, чтобы унифицировать инструмент регулирования, у нас есть», – сказал Алексей Кудрин. Кроме того, министр финансов отметил, что в конце 2010 года или начале следующего вопрос объединения двух регуляторов будет рассмотрен на Совете по финансовым рынкам при президенте РФ. Глава ФСФР Владимир Миловидов и помощник президента РФ Аркадий Дворкович в комментариях к выступлению Алексея Кудрина отнеслись к идее с интересом. Слияние ФСФР и ФССН позволяет заложить основы мегарегулятора – так называют модель интегрированного надзора за финансовым сектором. Напомню, что мегарегулятором считается ведомство, которое регулирует и надзирает, по меньшей мере, за двумя из трех крупнейших категорий финансовых посредников: банки и страховые компании; банки и компании, работающие на рынке ценных бумаг; инвестиционные и страховые компании. Предложенная министром модель, когда объединенное ведомство будет курировать страхование и деятельность на фондовом рынке, – редкое явление в мировой практике. Из известных случаев всего семь стран придерживались частичного мегарегулирования, причем одна из них входит в состав СНГ. Это Чили, Маврикий, Ямайка, Словакия, Боливия, Болгария и Киргизия. Бурные 2000-е наложили свой отпечаток на судьбу мегарегулятора фондового и страхового рынков. Сегодня можно констатировать, что эта модель регулирования оказалась переходной и неустойчивой к финансовым потрясениям. В конечном счете, в группе мегарегуляторов фондового и страхового рынков произошла поляризация, а сама группа практически исчезла как международное явление. Всего выделяется четыре варианта эволюции мегарегулятора фондового и страхового рынков. ЗАКОНОДАТЕЛИ МОД Изучение международного опыта позволяет сделать очевидный вывод: эволюция мегарегулятора фондового и страхового рынков не стоит на месте (см. таблицу). Формирование частичного мегарегулирования стало лишь преддверием последующей реформы надзора за финансовым сектором. Под влиянием финансового кризиса в мире регуляторов произошла поляризация. Либо надзор за всеми финансовыми посредниками переходил в центральный банк, либо в единый мегарегулятор. Промежуточным решением является институционализация координации между регуляторами. В итоге конечная ответственность ложится на межведомственный комитет или совет по финансовой стабильности. Наблюдение за развитием ситуации в странах, где действуют мегарегуляторы, показывает, что главная тенденция состоит в движении в сторону укрепления центрального банка, а не института мегарегулятора. К примеру, на «родине» мегарегулятора, в Великобритании, которая считается законодательницей мод в области денежно-кредитного и финансового регулирования, идея мегарегулятора потерпела полное фиаско. С 2009 года в Великобритании начата реформа финансового регулирования, связанная с отказом от идеи мегарегулятора и возвращением надзорных функций Банку Англии. В Соединенных Штатах происходит перераспределение функций от Комиссии по ценным бумагам и биржам в пользу ФРС США. Кроме того, в США создан Совет по мониторингу за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Council, FSOC), куда под началом Казначейства США вошли американские финансовые ведомства для контроля над системообразующими участниками рынка. Европа пошла по пути построения паневропейских надстроек над регуляторами. В результате переговоров между Еврокомиссией, Европарламентом и представителями правительств стран – членов ЕС принято решение учредить Европейскую систему финансового надзора (European System of Financial Supervisors, ESFS), куда войдут профильные агентства: для банков (European Banking Authority, EBA), для страховщиков (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA), для участников рынка ценных бумаг (European Securities and Markets Authority, ESMA), а также Европейский совет по мониторингу системных рисков (European Systemic Risk Board, ESRB). КАК ХОРОШО БЫТЬ ГЕНЕРАЛОМ На фоне международных тенденций в организации регулирования Россия, как водится, «идет свои путем». Основной мотив введения мегарегулятора фондового и страхового рынков – экономия бюджетных издержек и использование общей территориальной структуры для проведения проверок. Особенно это актуально в свете предстоящего регулирования кредитных кооперативов, микрофинансовых организаций и ломбардов. В самом деле, не создавать же всякий раз под новый участок рынка очередную федеральную службу? С точки зрения синергии и унификации подходов регулирования выгоды мегарегулятора фондового и страхового рынков представляются минимальными, ведь страхование разительно отличается от деятельности инвестиционных компаний. В прошлом году на заседаниях РСПП, Консультативном совете при Председателе Банка России и в ряде публичных обсуждений дебатировался вопрос о том, чтобы развивать интегрированный надзор за финансовым сектором на базе Центрального банка. В мире существует несколько примеров подобного построения мегарегулятора. Кроме упомянутой Словакии среди известных случаев – Сингапур, Саудовская Аравия и Ирландия (хотя о последней предпочитают не говорить в свете ее финансовых и долговых проблем). Я по-прежнему придерживаюсь мнения, что Банк России – оптимальный институт для общего финансового регулирования. И дело даже не в развитой территориальной структуре, квалифицированном персонале и отработанных методиках. Надзирать должен тот, кто оказывает финансовую помощь. А денежно-кредитный регулятор обладает необходимым инструментарием поддержки ликвидности и платежеспособности участников финансовых рынков. Особенно это важно в периоды кризисов, когда скорость реакции регулятора может стать роковой. К сожалению, Банк России занял пассивную позицию в обсуждении перспектив интегрированного надзора. Его руководство не проявило интереса к расширению функционала ведомства. Зато необыкновенную активность, как всегда, развивает Минфин. В результате за все годы реформ центральный банк терял свои позиции. И вот мы дожили до «счастливого» дня, когда руководители блока надзора Банка России ездят на Ильинку для обсуждения проекта стратегии развития банковского сектора – вопроса, который прямого отношения к Минфину не имеет. На серьезную межведомственную координацию рассчитывать не приходится. За 20 лет рыночной экономики госорганы так и не научились дружить. Провал Совета по финансовым рынкам при президенте РФ, который рассматривался как прототип мегарегулятора, весьма показателен. По всей видимости, ситуация будет развиваться в неблагоприятном для банковского надзора направлении: можно ждать усиления альтернативного ведомства. Минфин располагает всеми возможностями, чтобы создать мегарегулятор фондового и страхового рынков и подчинить его себе. Хотя оптимальным вариантом было бы наделение его политической и экономической независимостью (как в случае с центральным банком), а также обременение его требованиями транспарентности и подотчетности. Однако в условиях доминирования в экономической политике фискального ведомства на это вряд ли можно рассчитывать. После 2015 г. объединенное ведомство сможет претендовать на то, чтобы отобрать банковский надзор себе. И тогда генералы от надзора будут ездить на работу уже не на Неглинку, а на Ильинку. Жаль, что банковские ассоциации так мало уделяют внимания перестройке органов надзора. Ассоциация российских банков, по всей видимости, считая, что создание мегарегулятора фондового и страхового рынков не имеет отношения к банкам, не обратит на это внимание. Ассоциация региональных банков, скорее всего, предпочтет сохранять лояльность к фискальным властям и их инициативам. Близорукое отношение к проблеме интеграции надзора может закончиться тем, что и те (общественные объединения), и другие (руководители Банка России) могут остаться у разбитого корыта. В то время как ведущие регуляторы движутся в одном направлении, мы со «своим путем», как обычно, идем в другую сторону.

КЕЙС 1.
Все по-прежнему: Ямайка, Маврикий и Киргизия Ямайка одной из первых стран перешла к интегрированному финансовому надзору. В 2001 г. в рамках реформы финансового сектора после принятия соответствующего закона правительство создало Комиссию по финансовым услугам (Financial Services Commission, FSC). В ее состав влились Управление надзора за страховщиками и Комиссия по биржам и ценным бумагам. Сегодня объединенное ведомство контролирует всех участников рынка ценных бумаг (дилеров, инвестиционных советников, взаимные и пенсионные фонды, трасты), а также рынка страхования (страховые компании, страховых брокеров и агентов, а также страховых консультантов). Комиссия, несмотря на свой статус, не обладает независимостью и находится на попечении министерства финансов, которое назначает ее членов совета директоров. Надзор за банками, платежными системами и другими участниками денежного рынка (обменными офисами и компаниями по денежным переводам) сохранен за Банком Ямайки. Аналогичным образом ситуация сложилась на о-ве Маврикий. К концу 2000-х гг. островное государство недалеко от Мадагаскара стало гаванью для офшорной деятельности. В 2001 г. на острове была учреждена своя Комиссия по финансовым услугам (Financial Services Commission, FSC) как регулятор для небанковского сектора финансовых услуг. В ее состав вошли Фондовая биржевая комиссия, страховое подразделение министерства экономического развития, финансовых услуг и корпоративных дел, а также Управление офшорной деятельностью. Под присмотром Комиссии находятся все финансовые посредники кроме банков, за которыми по-прежнему надзирает Центральный банк Маврикия. Наконец, последний случай – сосед России по СНГ. В Киргизии с 2005 года действует «Госфиннадзор» – Государственная служба регулирования и надзора за финансовым рынком при Правительстве Кыргызской Республики, которая контролирует рынок ценных бумаг, небанковские финансовые учреждения, стандарты финансовой отчетности и аудиторскую деятельность. За Национальным банком Кыргызской Республики остался надзор за банками, рядом небанковских финансовых учреждений (микрофинансовыми посредниками, кредитными союзами, специализированными финансово-кредитными учреждениями и обменными бюро). Важно отметить, что «Госфиннадзор» обладает независимостью от министерства финансов: председатель «Госфиннадзора» назначается премьер-министром. Все три примера – все, что осталось от модели мегарегулятора фондового и страхового рынков в чистом виде. Нетрудно заметить, что модель сохранилась в странах, которые не могут похвастаться высокой степенью развития финансового сектора. Устойчивость частичного мегарегулирования на их рынках объясняется небольшими размерами финансового сектора или немногочисленностью финансовых посредников. К примеру, на Ямайке Комиссия надзирает за 614 участниками рынка. Кроме того, экономия бюджетных средств в небольших государствах выходит на первый план. КЕЙС 2. Создание межведомственной надстройки: Чили и Болгария В Чили пошли по пути усиления координации между профильными регуляторами. В стране с 1980 г. действовал частичный интегрированный надзор за финансовым сектором. Полномочиями по регулированию рынка ценных бумаг и страховыми компаниями обладал SVS (Chilean Securities and Insurance Supervisor), напрямую подчинявшийся министерству финансов. В 2001 году правительство сформировало Комитет по надзору за финансовым сектором (El Comité de Superintendentes del Sector Financiero), который объединил руководителей органов надзора за банками, страховыми и инвестиционными компаниями, пенсионными фондами и другими финансовыми посредниками. В 2006 г. на правах наблюдательного члена в комитет был приглашен руководитель Центрального банка Чили. Позднее, в 2008 г. Комитет обзавелся секретариатом, осуществляющим координацию регулирования. По аналогичному пути пошла Болгария. Комиссия по финансовому надзору Болгарии (Financial Supervision Commission, FSC) создана в 2003 году. Закон наделил ее независимостью от исполнительной власти и подотчетностью Национальному собранию республики Болгарии (аналогу отечественной Госдумы). В нее влились государственная комиссия по ценным бумагам и агентство по надзору за страхованием. Взаимодействие с Национальным банком Болгарии осуществляется в рамках меморандума, заключенного в год учреждения Комиссии. Аналогичное соглашение Комиссией подписано с министерством финансов. Сегодня координация регулирования осуществляется через Консультативный совет по финансовой стабильности, куда вошли главы Комиссии по финансовому надзору, Национального банка Болгарии и министерства финансов. Консультативному совету вменено четыре функции: содействие проведению общей политики, сотрудничеству и координации между членами совета; обмен информацией между ними; обеспечение надежности, стабильности и развития финансовых рынков; а также совершенствование и повышение эффективности надзора над участниками финансовых рынков. Создание межведомственной надстройки представляет собой нейтральное с политической точки зрения решение проблемы координации регуляторов. Правовой статус и независимость как центрального банка, так и ведомства по надзору за финансовым сектором, сохранились. Однако принципы взаимодействия, разграничение полномочий и ответственности четко зафиксированы во избежание провалов координации. Как правило, основой взаимодействия служит межведомственный меморандум, который распределяет роли в так называемой «сети финансовой безопасности», куда входят кредитор последней инстанции, орган финансового надзора и система страхования вкладов. КЕЙС 3.
Дрейф в сторону единого регулятора: Боливия
В Боливии прошла всеобъемлющая реформа, которая охватила не только финансовую, но и политическую систему. В стране была принята новая конституция, которая наделила полномочиями по регулированию и надзору за банками и другими финансовыми институтами Управление по надзору за финансовой системой (La Autoridad de Supervisión del Sistema Financiero de Bolivia, ASFI ). В 2009 году Управлению, которое возникло на базе прежнего финансового регулятора, были переданы надзорные функции Центрального банка Боливии. Сегодня оно надзирает за коммерческими банками, частными финансовыми фондами, кооперативами, страховщиками, ссудо-сберегательными обществами, а также микрофинансовыми организациями. В настоящее время за денежными властями Боливии остался только макропруденциальный надзор. КЕЙС 4.
Дрейф в сторону центрального банка: Словакия В Словакии интегрированный надзор за финансовым сектором полностью переведен в центральный банк. В 2006 году Национальному банку Словакии передали регулирование банков, рынков капитала, страхования и пенсионных фондов. Прежний регулятор – созданное в 2002 году Управление финансового рынка (Slovak Financial Market Authority, FMA), надзиравшее за рынком ценных бумаг и страховыми компаниями, – прекратил свое существование. Цель реформы интегрированного финансового регулирования состояла в содействии стабильности финансового рынка в целом. Сегодня Центральный банк Словакии ведает всеми сегментами рынка и его инфраструктурой: банки, платежные системы, эмитенты электронных денег, участники рынка ценных бумаг и торговые системы, страховщики, пенсионные фонды, финансовые медиаторы и финансовые консультанты, валютные дилеры и рейтинговые агентства. По сути дела, Национальный банк Словакии вобрал в себя функции не только мегарегулятора, но и пошел гораздо дальше, аккумулировав функции министерства финансов. С 2009 г. после введения в Словакии евро Национальный банк стал частью Евросистемы.