Грегори Мэнкью: «США идут к повышению налогов»

Тезисы к выступлению на конференции Федерального резервного банка Филадельфии

Моя задача сегодня – поделиться соображениями о нынешней бюджетной политике. Но начать я бы хотел с примера и, надеюсь, полезной аналогии из области медицины. 

Медицина без контрольного эксперимента | Обувной мультипликатор | Быстро – не значит мудро | Налоговый мультипликатор выше | Стимулировать занятость? | Долгосрочные бюджетные проблемы | Эликсир молодости за $1000 в день | Грядущий НДС

Больше всего вам бы хотелось провести контролируемый эксперимент. Собрать 100 пациентов с похожими симптомами и дать 50 из них лекарство, которое, как вам кажется, может помочь, а 50 – плацебо. А потом посмотреть, улучшится ли состояние больных, получивших лекарство. Но у вас нет 100 пациентов – есть только один. Что делать?

Вы делаете все, что в ваших силах. Выбираете наиболее вероятную причину болезни и самое подходящее лекарство. И выписываете рецепт.

Но пациент возвращается через несколько недель: его состояние ухудшилось. Что вы подумаете? Вы можете решить, что дали ему не то лекарство. Или что его болезнь серьезнее, чем вам показалось вначале, и нужно увеличить дозировку.

Понятно, что теоретически вероятны оба сценария. И болезнь могла быть тяжелее, чем вы думали, и лекарство могло оказаться неподходящим. А может, вы вообще пошли по ложному пути. Ведь у вас только один пациент, и провести контролируемый эксперимент невозможно. Поэтому ничего нельзя сказать наверняка.

Этот пример иллюстрирует проблему, с которой столкнулась администрация Обамы. Они пришли к власти, когда экономика была тяжело больна. И решили, что если ничего не делать, то безработица достигнет 9%. (Такой прогноз был опубликован администрацией вскоре после выборов.) Но у властей был план стимулирования экономики с помощью громадных расходов. С такими стимулами, по оценкам администрации, безработица не должна была превысить 8%.

Когда я готовил этот доклад, безработица была выше 10%. Какой вывод из этого можно сделать? Администрация решила, что состояние больного серьезнее, чем казалось.

Нужно подчеркнуть, что администрация Обамы руководствовалась стандартной экономической теорией – а точнее, хрестоматийной кейнсианской теорией. Власти считали, что из-за кредитного кризиса люди не могли взять взаймы, а это, в свою очередь, вело к недостаточности совокупного спроса. Опираясь на стандартную теорию из учебников, что совокупный спрос можно подстегнуть с помощью бюджетной политики, они приступили к выполнению своего антикризисного плана.

В прогнозе, который использовала администрация, описывая эффект стимулирования, приводились мультипликаторы, определившие политику властей. Мультипликатор госзакупок был равен 1,57 [каждый $1 дополнительных госрасходов увеличивает ВВП на $1,57], а налоговый мультипликатор – 0,99. Поскольку 1,57 больше 0,99, правительство решило, что лучше увеличить расходы, чем снизить налоги. Администрация получила эти цифры, построив стандартную макроэкономическую модель – из тех, что использовались годами. Модели такого рода резко критиковал Роберт Лукас, но многие экономисты продолжают строить их и использовать для анализа экономической политики и прогнозирования.

В конечном счете, вопрос в том, правильная ли это модель, верно ли она описывает устройство мира. Если бы вы были уверены, что она правильная (если бы сам Бог сказал вам: «Да, модель экономики, которую вы построили, верна»), – то вы знали бы, что думать, когда, несмотря на стимулирование, безработица достигла 10%. [Тогда можно было бы быть уверенным, что] болезнь была тяжелее, чем казалось, а стимулы, как и утверждает модель, все-таки сработали. А раз стимулирование работает, значит, без него безработица, несомненно, выросла бы и до 11%. Именно такую позицию занимает сейчас администрация.

Но мы, конечно, не знаем, правильная ли это модель. Макроэкономисты должны быть чрезвычайно скромными. Мы многого не знаем. ОБУВНОЙ МУЛЬТИПЛИКАТОР Я преподаю в Гарварде «Принципы экономики». Это годовой курс я начинаю с того, что мы, экономисты, считаем абсолютной истиной, а затем перехожу к менее и менее очевидным вещам. Сначала мы изучаем спрос и предложение, теорию сравнительных преимуществ, условия максимизации прибыли и правило равенства предельных доходов и предельных издержек – те принципы, с которыми все согласны. По мере освоения курса мы переходим к макроэкономике. Мы изучаем классическую монетарную теорию, теорию экономического роста и, в самом конце курса, – теорию деловых циклов, тему, которую понимаем хуже всего.

На самом деле, я сторонник кейнсианской теории, большинство моих исследований сделано в этой области. Но даже разделяя многие положения кейнсианской теории, я понимаю, что нельзя подходить к этому предмету без смиренного осознания того, в чем мы как экономисты действительно можем быть уверены.

Желая «знать» как можно больше, администрация Обамы собирает статданные для оценки эффективности стимулирования. (Посмотрите сайт recovery.gov, где можно найти «данные» о созданных в каждом штате рабочих местах с точностью до сотых!) Мне кажется, из всех намерений властей это заслуживает доверия меньше всего. При сборе данных возникают чудовищные ошибки, поскольку никто не заполняет опросники аккуратно и не указывает реальное число созданных рабочих мест.

Больше всего мне нравится история про компанию, которая продавала ботинки американской армии. Ее руководство решило, что каждой произведенной парой обуви они создают одно рабочее место – не может же солдат служить босой. Этот эпизод привлек внимание только потому, что один из журналистов изучил данные о новых рабочих местах и обнаружил, что данная компания была самым эффективным создателем рабочих мест в стране. Каждые потраченные $100 позволяли им создать одно рабочее место!

Но даже если оставить в стороне абсурдные ошибки при сборе данных, даже если полученная информация совершенно точна, во всей этой затее все равно нет смысла. Говоря о влиянии госзакупок на совокупный спрос (а значит, и на создание рабочих мест), нужно помнить о существовании невероятно важных эффектов общего экономического равновесия («цепной реакции»). Некоторые из них позитивные, другие негативные. Опросы работодателей вряд ли позволят оценить эти эффекты.

Позитивные эффекты связаны с традиционными кейнсианскими мультипликаторами бюджетной политики. Рост госрасходов приводит к увеличению доходов [в частном секторе], благодаря ним растет потребление, а это, в свою очередь, ведет к новому витку роста доходов. Но recovery.gov вряд ли может учесть все мультипликативные эффекты.

Госрасходы могут и тормозить экономический рост. Видя, как правительство наращивает долги, люди могут решить, что в будущем их ждет повышение налогов, и сократить текущее потребление. Эти тормозящие эффекты тоже отсутствуют в расчетах recovery.gov. К тому же существует эффект вытеснения государственными инвестициями частных, который проявляется на финансовых рынках. Рост госзаимствований приводит к повышению долгосрочных процентных ставок и сокращению текущего потребления. Но из-за ограниченного охвата данных recovery.gov не может учесть и этот эффект.

Поэтому даже если администрация сможет точно измерить все, что намеревалась измерить, полученные данные не будут с макроэкономической точки зрения достоверно указывать, сколько рабочих мест было создано благодаря стимулированию.

БЫСТРО – НЕ ЗНАЧИТ МУДРО Важнее, мне кажется, другой вопрос: не лучше ли нам сосредоточиться больше на налоговых аспектах бюджетной политики, чем на увеличении госрасходов? Я думаю, тут есть несколько существенных моментов.

Первый вопрос – может ли правительство тратить большие суммы быстро и мудро? Чтобы ответить на него, расскажу вам историю из жизни. Я живу в пригороде Бостона – Уэллсли. Случилось так, что в моем городе возник вопрос о строительстве новой средней школы, которую сейчас возводят всего в нескольких кварталах от моего дома. Благодаря этому проекту было создано немало рабочих мест, и похоже, что все было спланировано и реализовано разумно и осмотрительно. Участвуя в таком процессе, понимаешь, как много нужно времени, чтобы выполнить столь масштабный проект.

Много месяцев в городе шли споры о том, построить ли новую школу или отремонтировать старую. Когда этот вопрос был решен, понадобились месяцы, чтобы спроектировать новую школу и определиться со всем, что они хотят в ней видеть. Еще больше времени было потрачено на выбор места для строительства и домов, которые нужно было купить, чтобы получить землю. Процесс занял годы.

А теперь представьте, что кто-то полностью оплатил расходы на новую школу в Уэллсли, но потребовал, чтобы она была построена незамедлительно. Вероятно, качеством пришлось бы пожертвовать ради скорости. Школа была бы построена быстрее, поскольку если людям сказали, что нужно потратить деньги немедленно, они, скорее всего, нашли бы способ это сделать. Однако сомнительно, что в такой ситуации (будь то градостроительство или национальная бюджетная политика) деньги получится потратить одновременно и быстро, и с умом. НАЛОГОВЫЙ МУЛЬТИПЛИКАТОР ВЫШЕ Второй вопрос, более академический, касается величины мультипликаторов. Хрестоматийная кейнсианская модель предполагает, что мультипликаторы госзакупок больше налоговых мультипликаторов. А экономическая команда администрации Обамы опиралась именно на такие стандартные модели. Однако есть множество фактов, которые заставляют усомниться в этих выводах.

По иронии судьбы, один из аргументов против приоритета госрасходов над снижением налогов приводила Кристина Ромер, сейчас возглавляющая группу экономических советников при президенте Обаме. Примерно за полгода до вступления в должность она вместе с мужем Дэвидом Ромером опубликовала исследование о влиянии налоговой политики на экономику (Кристина и Дэвид Ромер, «The Macroeconomic Effects of Tax Changes: Estimates Based on a New Measure of Fiscal Shocks»). Они хотели измерить влияние снижения налогов на ВВП, будучи уверены, что отделили экзогенное (внешнее) влияние налогов на экономику от эндогенного (когда налоги меняются вместе с состоянием экономики).

Ромеры пришли к выводу, что налоговый мультипликатор равен 3. То есть, каждый доллар, потраченный на снижение налогов, увеличит ВВП на $3. Это примерно в три раза больше, чем предполагалось в моделях администрации Обамы. Я вовсе не виню правительство за то, что оно использовало более традиционные расчетные мультипликаторы. Было бы неразумно предполагать, что только из-за того, что Кристину Ромер назначили главой экономического совета, администрация обязана опираться на ее исследования при расчете мультипликаторов. Но работа Ромеров действительно показывает, что традиционные оценки влияния налоговой политики на ВВП занижены.

Конечно, вполне возможно, что все мультипликаторы прежде были занижены. Именно так трактует ситуацию администрация Обамы. Бюджетная политика может быть столь эффективной, что, если налоговый мультипликатор равен 3, мультипликатор госрасходов достигает 4 или 5.

В своей последней работе Ромеры не анализировали мультипликаторы госрасходов – только налоговые мультипликаторы. Очевидно, вопрос остается открытым. И все же существуют разнообразные исследования мультипликаторов госрасходов, в основе которых лежат почти те же методы, что у Ромеров. Эти исследования пытались выявить экзогенное влияние госрасходов на экономику, и ни одно не показало, чтобы мультипликаторы госрасходов были особенно велики. […] Наоборот, появляется все больше доказательств того, что налоги могут быть более эффективным инструментом бюджетного стимулирования, чем подразумевается в традиционных моделях.

Как объяснить вывод, что налоги влияют на экономику сильнее, чем расходы? Однозначного ответа нет, но легко предположить, почему это так. Наиболее очевидно воздействие налогов на предложение. Налоговые ставки, к примеру, влияют на мотивацию к труду. Но даже если вы, как многие кейнсианцы, считаете, что в краткосрочной перспективе динамику экономики определяет совокупный спрос, то стоит задуматься о том, что налоги влияют на него не только так, как предполагает хрестоматийная кейнсианская модель.

Изменяя налоги, мы обычно не просто выписываем чеки налогоплательщикам. Как правило, мы меняем предельные ставки налогов. Мы меняем налоги на прибыль компаний и на доходы физлиц, а иногда даже предоставляем инвестиционные налоговые кредиты. Эти меры оказывают более сложное и дифференцированное влияние на совокупный спрос, чем предполагает хрестоматийная кейнсианская модель. Это не просто изменение денежных потоков. На самом деле, это изменение предельных стимулов, а порой и прямое поощрение расходов. Один из примеров – создание налоговых стимулов для инвестиций.

Именно такие стимулы создавала программа «Деньги за драндулеты». Я не особенно поддерживал подобное микрорегулирование личных расходов. Но люди отреагировали на этот налоговый стимул (выплату за утилизацию старых машин при покупке новой). А значит, более разносторонняя программа (например, налоговые инвестиционные кредиты) вполне могла бы стимулировать потребление еще шире.

СТИМУЛИРОВАТЬ ЗАНЯТОСТЬ? В последнее время обсуждалось и множество других налоговых мер. Особенное внимание привлекло предложение о налоговых льготах за наем новых сотрудников. Обосновывая эту меру, многие говорили, что раз безработица остается столь высокой, несмотря на восстановление экономики, мы должны поощрять компании, нанимающие персонал.

Основания для снижения налога на оплату труда есть. Когда-то я даже выступал за немедленное и долговременное сокращение такое налога, профинансированное за счет постепенного повышения налога на бензин. Но налоговые льготы за наем сотрудников могут оказаться не очень хорошей идеей. Во-первых, проблема в том, что мы не знаем, как дать правильное определение понятию «новый сотрудник» и сделать так, чтобы работодатели руководствовались этим определением. Вряд ли нам захочется, чтобы компания наняла Питера, уволив Пола, и назвала Питера «новым сотрудником». Это бы обернулось масштабным нерациональным перетряхиванием рабочей силы.

Как правило, смысл предложений о налоговых кредитах за наем сотрудников состоит в том, чтобы определить некий минимальный уровень занятости и предоставлять льготы компаниям, которые соответствуют этому уровню или превышают его. Но и у такого метода есть свои ограничения.

Представьте отрасль, пострадавшую от рецессии особенно сильно – скажем, строительство. Занятость в такой отрасли намного ниже минимального уровня, позволяющего работодателям получить налоговые льготы. Несколько новых сотрудников не дадут компаниям из этой отрасли права на налоговые льготы, поэтому у них не будет стимула нанимать людей. Наоборот, растущие отрасли будут вознаграждены за наем сотрудников, которых они бы пригласили и без налоговых льгот. Так что подобная политика может обернуться огромными диспропорциями между отраслями, оказываясь и несправедливой, и неэффективной.

Еще есть проблема, связанная с новыми фирмами. Новые фирмы – важная составляющая роста и экономической динамики в целом. Все сотрудники новой фирмы, по определению, считаются «новыми работниками». Но если новые фирмы получают налоговые льготы за новых сотрудников, у давно работающих компаний появляется стимул, к примеру, уволить весь уборочный персонал и заключить договор с клининговой компанией, которая была учреждена недавно и считается новой фирмой. Одним словом, воплотить идею налоговых льгот за наем сотрудников крайне сложно, какой бы привлекательной она ни казалась на первый взгляд.

ДОЛГОСРОЧНЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ ПРОБЛЕМЫ Любые бюджетные меры нужно обсуждать с оглядкой на долгосрочные перспективы бюджета. Некоторые экономисты утверждают, что отдаленные бюджетные перспективы не должны нас беспокоить, когда речь идет о краткосрочной бюджетной политике. Когда экономика опять начнет расти, уверяют они, налоговые поступления увеличатся, и в долгосрочной перспективе бюджетная ситуация улучшится. Это было бы правдой, если бы мультипликаторы бюджетной политики были достаточно высоки. Но, на мой взгляд, они не столь велики, чтобы игнорировать долгосрочные проблемы, к которым приводят краткосрочные меры.

Сейчас перед нами открываются весьма мрачные бюджетные перспективы, и это связано с рядом факторов. Один из них – старение населения: первая волна бэби-бумеров уже начинает выходить на пенсию. Я объясняю этот сценарий своим студентам в Гарварде так: «Мое поколение пообещало себе щедрые пенсионные выплаты в рамках программ Social Security и Medicare. А вам мы обещаем, что вы будете за это расплачиваться. Как вам это нравится?»

Социальные выплаты обходятся недешево отчасти из-за старения населения, а отчасти из-за роста расходов на здравоохранение. Считается, что именно это было одним из доводов в пользу нынешней медицинской реформы. Но лично я сомневаюсь, что новый закон позволит существенно сократить затраты на здравоохранение – если сократит вообще. Так что в этом отношении мы не добьемся улучшения долгосрочных перспектив бюджета. Чтобы решить эту проблему, я бы повысил возраст, с которого можно получать пособия в рамках программ Social Security и Medicare. Экономистам, похоже, эта идея нравится, но у широкой общественности она пользуется гораздо меньшей популярностью, поэтому я не думаю, что она может быть реализована. ЭЛИКСИР МОЛОДОСТИ ЗА $1000 В ДЕНЬ Надо сказать, я вообще не верю, что какая-либо из предложенных мер позволит значительно сократить расходы на здравоохранение. Люди говорят о необходимости «переломить тенденцию», отказаться от пустых трат, искоренить мошенничество и злоупотребления и т.д. Но изучая факты, я пришел к выводу, что основная причина постепенного удорожания медицинских услуг – развитие новых технологий. Прогресс – хорошая вещь, но он обходится недешево, поэтому нам нужно найти способ за него заплатить. Я не вполне уверен, что это так, но не думаю, что борьба с расточительством, мошенничеством и злоупотреблениями поможет сильно сэкономить. Я уверен, что и пустые траты, и мошенничество и злоупотребления имеют место – они есть в любой системе. Но это не основная причина роста расходов на здравоохранение.

Есть классический теоретический вопрос, который экономисты задают, рассуждая о расходах на здравоохранение: «Согласились бы вы вернуться не только к ценам 1950-х, но и к медицинскому обслуживанию уровня 1950-х годов?» Если бы вам на работе предложили такой вариант, думаю, вы бы отказались. Это значит, что на самом деле, если скорректировать цены с учетом улучшения качества лечения, медицинские услуги стали даже дешевле. Один доллар затрат на здравоохранение сегодня дает больше, чем доллар аналогичных расходов в 1950-х.

Еще один гипотетический вопрос я задал в своей статье в New York Times. Представьте, что ученые изобрели таблетку Дориана Грея: пока вы ежедневно принимаете ее, ваш возраст остается неизменным. Это идеальное лекарство: вы никогда не состаритесь, не заболеете и не умрете. Проблема в том, что это дорогие таблетки — предположим, производство дневной дозы обходится в $1000. Повторюсь, это идеальное, но очень и очень дорогое лекарство. Что мы как общество должны делать в этой ситуации? Не думаю, что у нас есть ответ на этот вопрос. Но в каком-то смысле мы уже движемся в этом направлении: медицинские технологии постоянно совершенствуются, но становятся все более дорогими. На уровне всего общества мы еще не придумали, как скажем людям «нет» или заставим их сказать «нет» самим себе. ГРЯДУЩИЙ НДС У меня есть рецепты решения некоторых из этих проблем – например, за счет повышения пенсионного возраста. Но вместо этого, скорее всего, будут резко повышены налоги. Мне показалось весьма любопытным, что в конце 2009 года Нэнси Пелоси предложила ввести налог на добавленную стоимость.

С экономической точки зрения НДС – эффективный налог. По сути, это плоский налог на потребление, который позволяет существенно повысить госдоходы. Но вместе с тем это скрытый налог, что порождает споры между сторонниками и противниками этой меры.

В частности, люди смотрят на европейские страны, видят связь между большой долей госрасходов в экономике этих стран и их НДС, и решают, что это НДС приводит к чрезмерному росту госсектора. Это один из возможных выводов. Но возможно и то, что госрасходы растут [сами по себе], и поэтому правительствам приходится искать эффективные способы повышения доходов. Нередко они прибегают к НДС. Я думаю, что корректно последнее предположение о направлении причинно-следственной связи.

Возможно, мы тоже движемся в этом направлении – роста госсектора и повышения налогов. Но при нынешней налоговой системе поступлений будет недостаточно, поэтому мы, вероятно, пойдем по пути введения НДС.

Столь резкое изменение налоговой политики неизбежно вызовет сравнения с Европой. Существует литература о том, как и почему европейская рабочая сила отличается от американской. В частности, о том, почему европейцы проводят в кафе больше времени, чем американцы, и почему мы работаем больше, чем они. На этот счет существует множество гипотез. Оливье Бланшар («The Economic Future of Europe») полагает, что это связано с культурными предпочтениями (Blanchard, 2004). Европейцы более жизнерадостны, чем американцы, и поэтому рассматривают высокую производительность труда как средство освободить больше времени на досуг. Мои коллеги Альберто Алесина и Эд Глейзер ("Work and Leisure in the United States and Europe: Why So Different?") считают, что все дело в наличии в Европе многочисленных влиятельных профсоюзов, которые добились сокращения рабочей недели, продления отпусков и т.д. А Эд Прескотт утверждает («Why Do Americans Work So Much More than Europeans?»), что дело в высоких европейских налогах, и я нахожу его доводы наиболее убедительными. А это значит, что, если нас ждет повышение налогов, у моих детей будет гораздо больше свободного времени, чем у меня.

Автор – профессор Гарвардского университета

Перевела Полина Воробьева

Оригинал статьи

Читайте также: Дуглас Хольц-Икин. США идут к снижению рейтинга. Томас Хениг. Бюджетные перспективы США столь ужасны, что реформы произойдут, – так или иначе. Грегори Мэнкью. Безответственный бюджет Обамы. Мохаммед Эль-Эриан. Миру предстоит бюджетный кризис. Билл Гросс. Долговой конь капитализма мертв. Билл Гросс. Смогут ли США справиться с долговым кризисом, набрав новые долги?Джошуа Айзенманн, Гурнайн Каур Пасрича. Мало стимулировали. Рост федеральных расходов в США лишь компенсировал снижение частного спроса и региональных трат.