Сейчас активно идет обсуждение партийной реформы и возвращения выборов губернаторов. Однако, осуществление этих реформ без решения проблем, связанных с самой процедурой проведения выборов, не приведет к желаемому результату. Очевидно, что в нынешней системе множество политических игроков полностью утратило доверие к ключевому институту проведения выборов – избирательным комиссиям – и к оглашаемому ими результату голосования. В то же время, доверие политических сил к предлагаемым правилам игры – ключевое условие стабильности демократической системы.

Понять причины недоверия к избирательной системе и институциональных возможностей фальсификаций можно, лишь сопоставив «проблемный» случай с системой, которая не вызывает никаких вопросов у участников политического процесса. В этом смысле отсылки к сомнительным эпизодам в истории проведения голосования в «эталонных» демократиях (например, в США), на мой взгляд, неуместны. Последняя президентская избирательная кампания в Финляндии (выборы прошли в январе 2012 года) – ближайшей к России европейской демократии «со стажем» – совпала по времени с российским избирательным циклом. Но, в отличие от российских выборов, в Финляндии никому не приходит в голову сомневаться в результатах голосования. Более того, на протяжении многих лет вопрос о фальсификации итогов голосования отсутствует как таковой в финской общественной дискуссии.

Как финнам удалось создать прозрачную систему с безупречной репутацией? И что в российской практике препятствует достижению подобного результата?

В Финляндии созданы условия, препятствующие использованию методов незаконного воздействия на результаты голосования, которые обсуждались в последнее время в российской прессе (например, «карусели», манипуляции с открепительными бюллетенями и дополнительными списками). Во-первых, на основе данных единой системы информации о населении формируется реестр избирателей по избирательным округам. Реестр составляется за 46 дней до голосования. В отличие от российских правил, вся информация из финского реестра избирателей, кроме идентификационных номеров, в принципе, доступна любому желающему. Это публичный документ, внесение изменений в который невозможно без решения суда за 12 дней до дня голосования.

Регистратор населения заводит на каждого избирателя «Карточку избирателя», в которой указываются личные данные избирателя, описание процедуры голосования, указание адреса и времени его проведения. Карточка рассылается за 24 дня до голосования. Поэтому все знают, где можно проголосовать, а, следовательно, нет необходимости в дополнительных списках. В принципе, финский избиратель активно пользуется возможностью досрочного голосования не на своем избирательном участке (за исключением муниципальных выборов), но в этом случае его бюллетень пересылается избирательной комиссией по проведению досрочного голосования, с соблюдением условий анонимности, в избирательный округ по месту регистрации, где подобные бюллетени подсчитывают в день голосования.

В совокупности с ограничениями на внесение изменений в реестр избирателей, ограничениями по срокам на проведение досрочного голосования, припиской избирателей к определенному округу и публичности реестра, эти меры исключают возможность того, что один избиратель сможет проголосовать дважды на одних и тех же выборах.

Во-вторых, такие технологии, как «вброс» избирателем нескольких бюллетеней в урну для голосования, также затруднены из-за установленной процедуры: получив бюллетень, избиратель делает в нем отметку, складывает бюллетень пополам и возвращается к членам избирательной комиссии, которые ставят печать на обратной стороне бюллетеня, после чего избиратель должен опустить бюллетень в урну.

Секрет – в избиркомах

Однако, все технические меры предотвращения фальсификаций результатов голосования, по мнению финских политологов, вторичны по отношению к статусу и роли избирательных комиссий. Избирательные комиссии воспринимаются финнами исключительно как беспристрастный государственный институт, прозрачность действий которого ни у кого не вызывает сомнений. Высокое доверие к этому институту объясняется принципами его формирования и дальнейшей работы. Состав муниципальных и участковых комиссий утверждается муниципальным советом по представлению объединений избирателей и партий, участвовавших в предыдущих выборах, которые проходили на территории данного муниципального образования. На практике участковые избирательные комиссии формируются таким образом, чтобы в них были представлены все местные объединения избирателей и партии.

Таким образом, в работу комиссии включается механизм взаимного контроля представителями разных политических сил, который не позволяет ни одной из этих сил получить монополию на проведение голосования и подведение его итогов. Передача функций контроля над проведением голосования самим конкурирующим силам снимает у этих сил все вопросы относительно прозрачности результата. По словам профессора политологии Университета Турку Ханну Нурми, представительство партий в избирательных комиссиях является ключевым фактором, определяющим доверие к системе.

Работа комиссий при этом не парализуется. Наоборот, рядовые представители партий в избирательных комиссиях (а не сами кандидаты), в силу установленной системы взаимного контроля и общей политической культуры, принимают на себя роль нейтрального государственного служащего, который сохраняет независимость как по отношению ко всем органам государственной власти, так и по отношению к представляемой им политической силе.

Не менее важный механизм обеспечения беспристрастности избирательных комиссий заключается в исключении любых форм зависимости членов комиссии друг от друга, от администрации муниципалитета и от местных партийных лидеров. Профессор политологии Университета Тампере Хейкки Палохеймо поясняет, что по сложившейся традиции председатель избирательной комиссии не может быть связан с аппаратом администрации муниципалитета. Председатель не зависит от других властных структур и не имеет власти над остальными членами комиссии, потому он или она не может удалить других членов с избирательного участка (напомним, что в ходе российских выборов наблюдатели и члены комиссий с совещательным голосом часто жаловались на их произвольное удаление с участков решением комиссий, инициированных председателями). Как подчеркивает Палохеймо, если бы председатель обладал правом удаления других членов комиссии с участка, это привело бы к институционализации возможностей фальсификации результатов голосования. Помимо отсутствия формальной и неформальной зависимости от администрации, члены комиссий не испытывают давления и со стороны лидеров партийных организаций, которые они представляют – таковы требования политической традиции. Политические институты складываются из формальных и неформальных правил – оба компонента играют важную роль в обеспечении прозрачности финских избиркомов и доверия к результатам выборов.

В этом финские правила политической жизни сильно отличаются от российской практики. В принципе, в российском избирательном законодательстве указывается на необходимость формирования избирательных комиссий разного уровня на основе предложений парламентских партий. Однако у исполнительной власти есть прямая возможность влияния на состав комиссий, начиная с высшего уровня избиркомов: ЦИК формируется президентом, Государственной Думой и Советом Федерации в равных пропорциях, высшие должностные лица субъектов РФ назначают половину состава комиссий на уровне субъектов РФ, далее эти комиссии формируют половину составов нижестоящих комиссий. Учитывая существующую систему назначения губернаторов, лояльность членов Совета Федерации и большей части Государственной Думы вертикали исполнительной власти, можно заключить, что в России система избирательных комиссий создана таким образом, что она будет защищать интересы только одной политической силы – той, что контролирует исполнительную власть. В свою очередь, такое положение не способствует росту доверия к институту избирательной комиссии со стороны других участников политического процесса. Слияние избирательных комиссий с исполнительной властью на практике проявляется в массовом назначении на должность председателей избиркомов людей из муниципальных или территориальных администраций или организаций, прямо им подотчетных. Это означает, что на работе избирательной комиссии будет сказываться фактор материальных и карьерных интересов изначально зависимых людей. В результате, избиркомы, просто благодаря своему устройству, не способны играть роль независимого института, а это приводит к тому, что на улицы столицы выходит более ста тысяч людей недовольных его работой.

Поэтому сейчас крайне важно, чтобы законодатель заменил неработающий институциональный дизайн работающим. За примерами работающих систем далеко ходить не надо.