На пленарном заседании Государственной думы РФ.
ИТАР-ТАСС / Валерий Шарифулин
Недавно Slon Magazine рассказывал о трех типах российских чиновников – в соответствии с их политическими взглядами и жизненными установками. Однако выявленные категории «верующих», «фрондеров» и «либералов» можно наложить еще как минимум на одну матрицу, описывающую реальные полномочия людей во власти. Реальные полномочия часто не совпадают с формальными, положенными бюрократу законом. Они определяются внутренней логикой системы, неформальными отношениями и договоренностями. Именно таким образом российская чиновничья вертикаль и выстраивается в иерархию.
Чиновник эксплуатирует свой статус, обменивая его на часть экономической ренты
Такая иерархичность, согласно концепции политолога и социолога Симона Кордонского, возможна из-за существования в России «административного рынка», подменившего собой капиталистические отношения и институты. Специфика этого рынка – в сращивании экономики и политики, в перетекаемости властных ресурсов и занимаемого социального статуса в ресурсы экономические – конкретные материальные активы. Чиновник эксплуатирует свой статус, обменивая его на часть экономической ренты – естественно, по согласованию с бюрократами на более высокой иерархической ступени. Можно выделить три основных типа управления, или, правильнее сказать, властного присутствия: «кормление», «сидение» и собственно «управление».
1. Чиновник на кормлении
Общий портрет. Самый привилегированный в иерархии бюрократ. Как и в эпоху феодальной Руси, такой чиновник имеет право распоряжаться вверенной ему областью, отраслью или ведомством в основном ради роста собственного благосостояния, не забывая при этом делиться извлеченной рентой с теми, кто его назначил.
Однако его действия обычно ограничены двумя факторами.
Во-первых, ему часто необходимо поддерживать хотя бы минимальную эффективность ведомства, переданного ему в «кормление» на длительный срок. Пользуясь терминологией известного экономиста Манкура Олсона, такой чиновник становится «стационарным бандитом», не только регулярно извлекающим ренту, но и вынужденным принимать экономически обоснованные решения. К эффективным решениям его может вынудить и высокая значимость отрасли с точки зрения устойчивости режима. К примеру, лакомые энергетические госкомпании приносят львиную долю доходов в госбюджет, а значит, и функционировать они должны на приемлемом уровне. Чем выше уровень власти и больше контролируемый ресурс, тем выше и «легитимная» возможность извлекать ренту, и ответственность хотя бы за относительную эффективность отрасли.
Однако если должность дана в управление ненадолго, да еще и в связи с былыми заслугами или принадлежностью к привилегированному клану – эффективность не требуется. Впрочем, такой «кочующий бандит» может столкнуться с другим ограничителем – тем, что называется «не по чину берет».
