«В том, что касается вопросов безопасности, ООН уже перестала действовать». Политолог Евгений Рощин о том, как реформировать Совбез

2023 стал годом, в котором только усугубилась проблема 2022 года: мировой порядок окончательно перестал быть порядком в том виде, в котором мы его знали. Раз за разом — в Украине, на Ближнем Востоке — Организация Объединенных Наций оказывалась неспособна исполнить свою главную функцию — обеспечить мир и безопасность. О том, почему это происходит и можно ли снова сделать ООН эффективной, «Мнения» поговорили с политологом, научным сотрудником Принстонского университета Евгением Рощиным.

Почему ООН не останавливает конфликты

— ООН — огромная организация, имеет сложную структуру, и в ней есть вполне эффективные специализированные агентства, к примеру, ЮНИСЕФ, ВОЗ, Всемирный банк и другие. Критика относится, прежде всего, к вопросам безопасности в мире, возможности останавливать какие-либо конфликты и войны.

— Да, это главная задача, ради которой ООН создавалась, но в этом она не преуспела.

— За мир в ООН «отвечает» Совет Безопасности, в котором есть пять постоянных членов с правом вето (США, Великобритания, Франция, Россия и Китай) и десять избираемых на двухлетний срок — без права вето. Вето — главная проблема Совбеза?

— Да. Право вето позволяет странам-победительницам Второй мировой войны, а также Китаю, блокировать любое решение. Если бы они хотя бы воздерживались, решения бы принимались и становились частью международного права.

В 1990-е годы вето было применено всего 9 раз. Это меньше, чем в первые годы 2020-х. В 1990-е и 2000-е были установлены важные санкционные режимы, например, против Ирака, Ирана, Ливии, Руанды, Судана, Сомали, Сьерра-Лионе. Все они были поддержаны Россией. Эффективность Совбеза снижалась по мере ухудшения отношений России с США и с другими западными странами. Начало «заката» было связано с вторжением США в Ирак в 2003 г. Затем была операция НАТО в Ливии 2011-го года. Операция проводилась с отсылкой к резолюции Совбеза, но в интерпретации той резолюции между Россией и странами-участницами возникли серьезные разногласия. После чего последовали Сирия в 2012 г. и Крым в 2014 г., когда члены Совбеза предсказуемо не достигли согласия. 2022-й год высветил фундаментальную проблему Совбеза: что делать в случае, когда нарушителем международных норм становится один из постоянных членов Совбеза.

Постоянные члены Совбеза получили сразу три власти, которые мы привычно разделяем в демократических условиях: законодательную, поскольку решения Совбеза становятся обязательными для всех стран ООН, а по сути, для всех стран мира; судебную, поскольку чаще всего такие решения связаны с ограничением (санкциями) для тех стран, которые участвуют в конфликте и исполнительную власть, потому что эти пять стран вольны по сути делать все, что они хотят. Соответственно, когда одна из этих пяти стран вовлекается в тот или иной конфликт, прямо или через своих сателлитов, то ничего с этим конфликтом на международном уровне, на уровне консенсуса, сделать нельзя.

— Так было всегда?

— Эта проблема появилась вместе с созданием ООН. Но тогда в праве вето был определенный смысл, поскольку мир виделся двуполярным, ни тот, ни другой полюс не были готовы эскалировать конфликт до ядерного. Вместе с тем понятно было, что ни США, ни СССР не будут себя наказывать за какие-то конфликты, допустим, в Южной Америке, или в Африке, или на Ближнем Востоке, или в Азии. Было, наверное, другое понимание того, что можно делать на уровне Совбеза, что нельзя.

Правила игры поменялись с распадом СССР, когда многие страны стали претендовать на большие роли, чем раньше. Поменялось отношение к самой площадке. Если раньше понимали, что не имеет никакого смысла резолюцию даже направлять в Совбез, потому что либо одна, либо другая сторона ее заблокирует, то сейчас подготовка проекта резолюции и вынесение его в Совбез имеют двойную функцию: а) собственно утверждение этой резолюции, и тогда наступают какие-то последствия для тех, кто в ней обсуждается, б) авторы резолюции и не рассчитывают, что она будет одобрена, а рассчитывают на эффект, который в международной литературе называется шейминг. Есть даже исследования о влиянии такого шейминга (например: раз, два, три). Я сейчас не припомню доказательств того, чтобы он действовал на великие державы типа России, Китая и США. А на другие государства шейминг влияет, потому что они так или иначе заботятся о своей репутации. Поэтому часто резолюция направляется в Совбез для того, чтобы попытаться морально воздействовать на нарушителей порядка.

— Можно сказать, что при создании ООН и во время холодной войны обе стороны играли в одну игру и некоторые ее правила соблюдали. Была такая геополитическая идея, что каждая крупная страна контролирует свой регион.

— Я думаю, это были самые первые годы, когда обсуждалась идея послевоенного устройства, когда еще было представление о том, что мы действительно союзники: это, видимо, контекст Тегеранской и Ялтинской конференций, на которых шла речь об объединении усилий и о победе над общим врагом.

— Резолюция 1950 года «Единство в пользу мира» констатировала, что у Генассамблеи тоже есть обязанности по поддержанию этого самого мира. Но никаких рычагов для этого у нее ведь нет, кроме каких-то заявлений и призывов.

— Да, уже та резолюция свидетельствовала о расколе среди бывших союзников. Она, конечно, не предложила способов его преодоления, но констатация ответственности Генассамблеи — тоже большое дело. Поскольку сегодня значительное количество стран интересуется мировой повесткой, то страны-нарушители международного порядка оказываются в центре неприятного для них внимания. В отличие от Совбеза, Генассамблея может принять какое-либо заявление. Тех постоянных членов, которые наложили вето на резолюцию в Совбезе, просят объяснить свое решение, и они в публичной сфере должны свои аргументы представить. Выступить и сказать «Мы просто решили использовать свое право вето» не получится.

— А это объяснение — какая-то новация?

— В апреле 2022 года Генассамблея приняла Резолюцию 76/262, согласно которой в случае применения вето в Совбезе созывается заседание Генассамблеи. Генассамблея по результатам слушания может поставить вопрос на голосование. Таким образом, происходит замер мирового общественного мнения, репрезентированного государствами. По сути, мнение мирового истеблишмента по поводу той или иной проблемы. Это дополнительная платформа для шейминга. Нарушителям, наверное, в целом все равно, но, тем не менее, мы видим, для России это имеет болезненные последствия. Не в том смысле, что она от политики своей откажется, но неудобно с таким шлейфом дальше общаться со странами БРИКС, с африканскими государствами, с южноамериканскими, которые, в общем-то, осудили твои действия. Пусть они санкции не принимали, но морально осудили.

Можно ли изменить устав ООН

— Главная проблема в том, что страны, которые должны защищать международное право, сами исключены из регулирования, и устав ООН не предполагает решения этой проблемы. Можно ли переписать устав так, чтобы убрать исключительность права вето?

— Процедурно невозможно. Статья 108-я: «Поправки в устав вступают в силу тогда, когда они приняты двумя третями членов Генеральной Ассамблеи, ратифицированы в установленном порядке двумя третями членов ООН, включая всех постоянных членов Совета Безопасности». То есть за поправки должны в первую очередь выступить, проголосовать и ратифицировать постоянные члены Совбеза.

— Для этого нужно, чтобы с ними что-то такое произошло, чтобы они сели в «новую Ялту»…

— Да, именно. Трансформация института права вето будет означать, по сути, создание новой организации международной безопасности. Как только вето отменяется, во-первых, организация может стать более гибкой, реформы пойдут голосованием двух третей состава и много чего можно будет изменить.

Почему часть стран готова мириться с правом вето? Потому что только постоянные члены Совбеза до недавних пор были в состоянии поддерживать относительный порядок в любой точке земного шара.

Понятно, что с формированием сильных армий у Турции, Саудовской Аравии, Бразилии, кого-то еще такие возможности увеличиваются у этих стран — во всяком случае, в своем регионе. И больше монополии на возможность наводить порядок силовыми методами (не на фактическую реализацию, а на возможность) у старой пятерки нет. Вместе с тем, как мы видим, в 1990-е и 2000-е США вместе с Великобританией и Францией показали и способность, и возможность пытаться наводить порядок где-то в мире, защитив Кувейт, разгромив Ирак, защитив, предположительно, жителей Бенгази и т.д. Если мы предлагаем отказаться от права вето, то надо четко себе представлять, кто именно будет тогда обеспечивать выполнение обязательных для всех решений. То есть организация может стать неэффективной по другим основаниям. Решения-то будут принимать, но Науру не пойдет наводить порядок где-нибудь в Тайване. Только Соединенные Штаты могут противостоять Китаю на Тайване.

И это и есть тупик. Для того чтобы произошла такая реформа, все страны должны, видимо, принять обязательства по увеличению своих расходов на военные бюджеты примерно на уровень НАТО — 2% ВВП. И закрепить каким-то обязывающим способом направление своих вооруженных сил на поддержание мирового порядка. Задача практически невыполнимая. И это мы еще сюда не добавили ядерный фактор. Если, допустим, Генассамблея голосует сейчас против Израиля и обязывает сама себя выполнить резолюцию, то что она будет делать с возможным ответным ядерным ударом?

— По кому?

— По тем, кто направит свои силы в Израиль. Понятно, Америка не будет в этом участвовать. А любая группировка войск коалиции должна будет учитывать вероятность израильского ядерного удара, если мы допускаем наличие у Израиля ядерного оружия.

Поможет ли увеличение представительства в Совбезе

— Большинство нынешних инициатив по реформе Совбеза направлены на увеличение представительства. Расширение Совета Безопасности не решит проблему?

— Нет, не решит. Это моя оценка. Вероятно, тот, кто эти реформы предлагает, придерживается иной точки зрения.

Реформа Совбеза ООН формально обсуждается в Генассамблее с 2008 года. Однако до сих пор прогресс в этом вопросе был практически нулевой. Об этом красноречиво свидетельствует продолжающийся спор в Генассамблее по поводу того, а не пора ли перейти от устных дискуссий к обсуждению хотя бы письменного черновика реформы. Последняя такая дискуссия произошла летом 2022 года, но тогда Китай, Иран, Пакистан, Белорусия, Сирия, Венесуэла и Южная Корея посчитали переход к обсуждению черновика проекта преждевременным.

Аргумент в поддержку реформы состоит в том, что если будет еще больше членов в Совбезе, то будут громче звучать голоса в пользу разума. Сейчас, например, в Совбезе по вопросу Украины Россия может гарантированно рассчитывать только на Китай, который в любом случае воздержится при голосовании. России может повезти, если в следующий состав Совбеза на два года изберут, например, Венесуэлу, Белоруссию, Никарагуа, Сирию, и все они, например, поддержат Россию в блокировании резолюции или в выставлении альтернативной. В этом варианте и при текущей модели функционирования Совбеза уже может создаваться впечатление чего-то мутного. Вроде как одни за, другие против — поди разберись! Но если состав Совбеза будет расширен, то гораздо больше стран будут иметь слово.

Если в Совбезе будет не 15 стран, а 20 — а количество союзников у России фиксированно, как мы видим, — вероятно, у противников российской позиции будет просто больше голосов и они будут громче.

Предполагается, что это усилит воздействие морального шейминга на страну-нарушителя. Возможно, да, а возможно, и нет. Мне кажется, в таком подходе большая доля наивных представлений. Во-первых, эффективность шейминга зависит от страны и случая; во-вторых, нет гарантии, что расширенный состав будет быстро и эффективно вырабатывать консолидированную позицию в отношении нарушителей международного порядка; в-третьих, пятерка постоянных членов по-прежнему будет способна фрустрировать работу организации своим вето.

С другой стороны, конечно, Совет Безопасности — это не только орган обсуждения ключевых конфликтов. Есть много конфликтов на пространстве той же Африки — скажем так, второго уровня по интенсивности. Хотя они тоже приводят к тому, что десятки тысяч, а иногда и сотни тысяч людей оказываются вынужденно перемещенными лицами, и очень многие гибнут. И вот здесь, возможно, расширенный Совет Безопасности будет играть более эффективную роль, особенно если там окажутся африканские государства.

Но это лишь предположение, поскольку с представительством связана другая проблема. Она тоже практически тупиковая. Россия давно намеками и полунамеками обещает странам-членам БРИКС поддержать их в возможном включении в состав Совбеза. Но ровным счетом ничего по этому вопросу не делалось, поскольку ни Россия, ни США, ни Китай не обладают полномочиями кого-то провести в Совет, так как его реформа требует консенсуса — и не только постоянных членов. Но если кто-то поддерживает, например, вхождение Бразилии в состав Совбеза, то на южноамериканском континенте далеко не все будут счастливы такой возможности. Точно так же обстоят дела и в Африке. Я сомневаюсь, что удастся достигнуть консенсуса по поводу того, кто именно должен представлять Африку. Она очень разная, и интересы там часто взаимоисключающие. То же самое касается Индии. Китай не радуется перспективе включить Индию в Совбез, и не только он. И так на каждом континенте. И вот эти противоречия практически неустранимы. Я бы сказал, что оптимальные шансы у Германии: скорее всего, в Европе будут готовы поддержать любого представителя от Европы в Совбезе, поскольку там складывается некая политическая общность вокруг ЕС (а мнение Орбана по такому вопросу спрашивать не будут).

Кто и что должен сделать

— У вас ведь есть некоторые соображения насчет того, как решить проблему вето?

— Да, мы с коллегами по Институту глобальной реконституции (это новый think tank, пока в сетевом виде) обсуждаем эту тему. Мы считаем, что мир един, и, например, для решения вопросов безопасности и климата требуется иначе подходить к координации общих решений. Одна из идей состоит в том, что теория суверенитета должна быть максимально широкой. Владимир Путин, например, предлагает очень узкую (даже по понятиям отцов-основателей этих теорий начала XVII века) теорию суверенитета — просто невмешательство в дела суверенного государства. Но даже если взять представление XVII века о суверенитете как всей полноте власти, то, поскольку власть безгранична, следовательно, никто не может эту власть ограничить в том, чтобы принять обязывающие для себя решения. То есть мы настолько абсолютны, что можем ограничить сами себя. Вообще идея международного права отчасти из этой логической посылки и родилась.

Так вот,

идея самоограничения должна быть записана и в национальных конституциях, и в реформированном уставе ООН. И тогда использование силы будет возможно, поскольку все равно миру придется решать проблемы типа руандийской, когда на глазах разворачивается геноцид и кому-то надо поехать и его остановить.

Но такое решение не должно быть субъективным, авторитарным. Для этого в национальной конституции следует прописать обязательство учитывать волю международного сообщества при принятии решений о международной интервенции. Иными словами, если есть осуждающее решение Генассамблеи, вы в составе коалиции можете направлять свои силы, дабы предотвратить где-либо конфликт. Если есть решение Ассамблеи, осуждающее вас самих, то это возможность легитимно отозвать свое вето и вообще отказаться от такой внешней политики.

— Вы считаете, что международные глобальные организации не появились бы без некого идеализма. Мне кажется, что и ваша идея чистой воды идеализм.

— У меня тут дальше по коридору находится кабинет Вудро Вильсона. Он работал в Принстоне. Вильсон для многих олицетворял идею международного идеализма, потому что без его усилий не родилась бы Лига Наций. Он был главной движущей силой самой идеи. Поехал в Европу договариваться с союзниками, и ему потом вменили долгое отсутствие и что, мол, интересы Европы ему дороже своих национальных. В результате своему Конгрессу он идею продать не смог. Но его пример говорит о том, что без определенного идеализма, в значении «видения» будущего, перемены в принципе невозможны. Так что в самом по себе идеализме я проблемы не вижу.

— В этих организациях, Лиге Наций, ООН и других, государства ведь уже ограничивали свои суверенитеты?

— Вообще международное право само по себе про ограничение суверенитета, отказ от односторонних решений по очень широкому кругу вопросов и передача права принимать решения некоему арбитру. До Лиги Наций такая практика существовала в виде ad hoc арбитражных судов, когда страны, неспособные решить свой конфликт, создавали арбитраж с независимыми судьями. В частности, один из российских имперских правоведов эстонского происхождения Федор Мартенс участвовал в таких арбитражах и был очень авторитетным арбитром [третейским судьей]. И он же стал одним из отцов-основателей идеи международной организации, когда участвовал в созыве Гаагских конференций по инициативе России. Это 1899 год, первая конференция. И тогда они создали первую международную структуру под названием Постоянный третейский суд. Он был как раз про разрешение международных столкновений мирным путем. Когда государства входят в такие организации, они соглашаются с ограничениями, связанными с тем, что общий орган организации принимает решения о том, как, например, нам обозначать свои суда — когда дело касается судоходства.

Но это же означает и соглашение с принципиально серьезным ограничением суверенитета: когда речь заходит о вопросах войны и мира, все государства, кроме постоянных членов, вступая в ООН, соглашаются с тем, что Совбез будет им диктовать в случае чего, что можно, а что нельзя. И это вообще-то радикальная трансформация представлений о суверенитете. Понятно, что все исходят из соображений «Это нас, может, не коснется, а если коснется, то не очень скоро, и на самом деле ни от какого суверенитета не отказываемся, поддерживаем свои вооруженные силы, в случае необходимости участвуем в конфликтах, а будет ли решение Совбеза или нет — бабка надвое сказала». Но в теории это фундаментальное изменение представлений о суверенитете вплоть до полного отказа — для всех, кроме пяти стран.

— Вернемся к вашей идее. Итак, созывается Генассамблея и страна объясняет свое вето, и, если большинство в Генассамблее против, то страна может его отозвать. Во-первых, нужно ведь, чтобы с идеей согласилась вся пятерка постоянных членов Совбеза? Во-вторых, если они договорятся, то в этой процедуре начинает иметь значение количество союзников, у кого какая клиентела и кто как с ней работает.

— Я не склонен преувеличивать эффект этих самых клиентел. Сейчас мир действительно изменился. И любой клиент лишь отчасти клиент. Даже Лукашенко иногда показывает нам интересные финты, чтобы хоть чуть-чуть уйти из-под влияния патрона. И это Лукашенко. Об остальных говорить не приходится. Даже самые лояльные друзья могут не поддержать США по резолюции относительно действий Израиля.

Если, допустим, постоянные члены Совбеза отказываются от права вето, или пусть даже одна Россия отказывается, действительно приобретает больший вес вопрос союзов и расширения клиентел (при всей ограниченности представлений о клиентеле). Тут что важно? Во-первых, ресурсность.

Если вы очень богатая и авторитарная страна, вы можете начать покупать голоса союзников. Но какой бы богатой ни была Россия, на две трети или даже на простое большинство голосов денег у нее не хватит никогда.

Одно дело купить голос Никарагуа, другое дело — купить голос Аргентины или еще какой-то крупной страны. Соответственно, экономический ресурс не будет иметь ключевого значения. А, следовательно, такая ситуация просто на порядок повысит качество дискуссии в мировом пространстве. Вам надо будет стать более убедительными и находить аргументы, которые будут доходить до разума и сердец вашей аудитории. И вы будете вынуждены не только доказывать целесообразность того или иного решения, но и демонстрировать готовность показывать пример на деле. Если вы требуете сокращения выбросов СО2, то надо будет самому в первую очередь принять такие меры, которые покажутся всему другому миру убедительными.

Даже если четверо остальных постоянных членов откажутся сразу соглашаться с таким предложением, если Россия скажет: «Мы сами отказываемся от этого права вето с тем, чтобы создать более справедливый мир», — то все ее дальнейшие заявления и предложения будут восприниматься совсем в другом ключе. И это не совсем идеализм. К примеру, Франция уже, по сути, практикует отказ от вето. Может, здесь можно будет себе представить новый союз, новую любовь России и Франции в деле международного регулирования. Следовательно, и эффект шейминга в отношении других стран будет многократно увеличен.

Что будет с ООН дальше

— Когда можно ждать реформы, которая повысит эффективность Совбеза? 20–30 лет?

— Ну это исключительно в плане научного фантазирования. Я бы заложил лет 40. Сегодня Америка готова обсуждать реформу в самом узком ее значении: возможно небольшое расширение Совбеза. И то, если придет Трамп, я не уверен, что эта линия демократической администрации будет продолжена. Поэтому надо несколько десятилетий закладывать, чтобы очевидная идея пошла дальше. Я бы заложил десятилетие на ходы, связанные с расширением представительства, и еще два-три десятилетия на ходы, связанные с фундаментальной реформой права вето. На этом промежутке уже не будет нынешнего национального лидера в России, да и всех лидеров представленных государств. Не исключено, что режим в России претерпит какие-то изменения. Я, может, тут более оптимистичен, чем другие наблюдатели. И это даст повод к обсуждению новой организации международной жизни.

— А ООН не развалится за это время? Придет Трамп, США перестанут финансировать организацию, кризис, новые конфликты, все станут выходить?

— Все возможно. Но, вы знаете, в том, что касается вопросов безопасности, можно сказать, что ООН уже перестала действовать. Она просто наблюдатель. Но ООН — это отражение нашей воли. Это не независимый актор. Насколько мы хотим решать вопросы, настолько ООН и будет их решать. Потому что это мы, как государства, а не кто-то там сидит и в вопросах мира принимает решение.

Интересно, что происходит в других вопросах. В них ООН обладает большей субъектностью. И я думаю, что

у ООН есть большой потенциал в организации совместной жизни за пределами вопросов войны и мира.

Разумеется, эти вопросы могут разрушить мир полностью, сжечь его в огне атомной войны, но если мы не эскалируем эти конфликты, они то затухают, то разгораются, то тогда надо, собственно, еще чем-то заниматься. Это здоровье, это вирусы, это попытка держать финансовые системы более-менее стабильными, чтобы кризисы новыми волнами не охватывали мир, это вопросы миграции, вопросы климата. Нет других альтернативных площадок для обсуждения и координации этих вопросов. ООН не распадется хотя бы потому, что все эти вещи нужно решать. Просто один отдел ООН будет закрыт на переучет на неограниченное время. Трамп уже показывал, что он может не давать деньги и недофинансировать. Ну окей, тогда Европа будет принимать больше обязательств, кто-то из новых амбициозных членов будет дофинансировать — такое тоже возможно. Работа продолжится.

Что еще почитать

Проблема России. Как война может изменить систему коллективной безопасности

Спасибо Путину за это. К каким последствиям ведет «натоизация» Европы

Strongman или madman. Как тревоги, страхи, расстройства и фантазии Путина формируют мировую политику