Нефтяные вышки Баку, 1918. Фото: Topical Press Agency / Getty Images
Октябрьское вооруженное восстание 1917 года, кроме всего прочего, принесло миру новую модель управления нефтяной индустрией – национализацию. Через семьдесят с лишним лет неэффективность советской нефтяной госмонополии сыграла важную роль в распаде СССР. Через сто лет круг замкнулся: российское государство контролирует более половины всей добычи нефти в стране.
Декрет о земле и Бакинская коммуна
«Право частной собственности на землю отменяется навсегда» – так было сказано в первом пункте Декрета о земле, который наряду с Декретом о мире стал первым посланием большевиков после октябрьского вооруженного восстания 1917 года. Декреты принимались впопыхах – меньше чем через сутки после выстрела «Авроры» и ареста Временного правительства. Выражаясь сегодняшним языком, эти декреты были скорее пиар-акцией, нежели реальным законотворчеством. Важно было показать народу «выгоды» от прихода новой власти. Экспроприация помещичьей земли и заключение мира идеально для этого подходили.
Вторым пунктом декрет объявлял: «Все недра земли: руда, нефть, уголь, соль и т.д., а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства». Идейная почва для экспроприации нефтяных компаний была создана в России задолго до 1917 года: сторонники этого подхода были не только среди левых партий, но даже среди правых популистов-государственников. После прихода к власти большевиков в правительстве развернулась дискуссия, как управлять нефтяными активами.
В начале XX века нефть с Апшеронского полуострова Азербайджана составляла до половины всего мирового производства. Более 90% всей нефти в Российской империи добывалось в Баку – неудивительно, что именно там шла самая ожесточенная борьба за судьбу нефтяной промышленности. Несмотря на радикальную идеологию того времени, в Совнаркоме возникла фракция «реалистов», возражавших против повальной национализации всей нефтяной индустрии. Их несогласие сводилось к тому, что советская республика остро нуждалась в топливе, а экспроприация приведет к хаосу и резкому падению добычи. Жесткий отпор «реалистам» дал не кто иной, как Иосиф Сталин. Именно он стал основным лоббистом скорейшей и тотальной национализации. Интерес Сталина к судьбе азербайджанской нефти неслучаен – во время бакинского нефтяного бума он принимал активное участие в нефтяных стачках. В итоге благодаря телеграммам Сталина чаша весов склоняется на сторону «хардлайнеров», сторонников тотальной экспроприации в Бакинской коммуне. Двадцатого июня 1918 года Совнарком РСФСР принял декрет о национализации нефтяной промышленности в масштабах всей страны. Добыча, переработка и торговля нефтью объявлялись государственной монополией. Управление национализированными предприятиями передавалось Главному нефтяному комитету.
Мода на нефтяной национализм
Декрет о земле был написан на скорую руку. Но судьба уготовила ему большое будущее. Позже идея полной национализации недр повлияла на развитие нефтяного сектора не только в России, но и в мире. Хотя попытки вмешательства государств разных стран в топливную промышленность происходили и до 1917 года (в частности, суд и последующая реструктуризация Standard Oil Рокфеллера), но до открытой национализации дело все же не доходило. Экспроприация азербайджанской нефти стала переломным событием. Перевод активов бакинских компаний под контроль государства (самым крупным производителем была компания братьев Нобель) открыл политический ящик Пандоры. Львиная доля мировой добычи нефти в первой половине прошлого века приходилась на нефтяных магнатов, прежде всего Рокфеллера и осколки его империи, а позже – на семь западных крупнейших корпораций (так называемые «семь сестер»). Для левых движений того времени все они олицетворяли собой «звериный оскал капитализма». Поэтому во многих странах идея национализации недр стала ключевой составляющей постколониальной идеологии. В 1917 году Мексика приняла новую конституцию, в соответствии с которой – точь-в-точь как в Декрете о земле – недра объявлялись собственностью государства. Свыше 80% добычи в стране (в 1920-е годы она вышла на второе место в мире) контролировали англо-голландская Royal Dutch Shell и американские компании. В течение двух десятков лет им удавалось отсрочить национализацию, но в 1937 году страну потрясла забастовка нефтяников, вслед за которой президент Ласаро Карденас ввел запрет на работу иностранных компаний. Их собственность была передана национальной компании Petróleos Mexicanos (Pemex).
Следующей крупной страной в череде национализаций стал Иран. В 1951 году при шахе Мохаммеде Реза Пехлеви и премьере Мохаммеде Моссадыке была экспроприирована собственность Англо-иранской нефтяной компании (впоследствии ставшей компанией BP). Позже национализация была частично отменена, но после победы исламской революции иностранные компании были вынуждены вновь покинуть Иран – на этот раз уже окончательно.
В 50-е и 60-е годы национализация нефти прошла в Аргентине, Бразилии, Египте, Бирме и Перу. В 70-е процесс принял лавинообразный характер – за два года национализация была проведена в пяти странах: Ираке, Алжире, Ливии, Нигерии и Венесуэле. Мода на огосударствление сырьевого сектора была настолько интернациональной, что даже вышла за пределы постколониального мира, перекинувшись на страны Запада. В Британии государство сохраняло контроль над BP вплоть до ее приватизации при Маргарет Тэтчер, а в Канаде правительство владело Petro-Canada вплоть до 1990 года.
Кризис государства-рантье
Причина повальных национализаций не только в идеологии, но и в структуре нефтяной промышленности. Удержание государственного контроля в этой сфере намного проще, чем в других секторах. Глобализация позволяет компаниям в несырьевых отраслях выбирать страны для своей деятельности – они могут переводить производство туда, где условия наиболее благоприятны. Однако нефтяную скважину не перенесешь в другую страну. Выбор мест для добычи у корпораций ограничен, а когда они уже вложили капиталы и добыча началась, этого выбора просто не остается. Этим пользовались многие правительства: они давали возможность иностранным компаниям сделать максимум капитальных вложений, провести геологоразведку, открыть месторождения и начать добычу. После этого резко объявляли новые правила игры. Под лозунгом борьбы с колониализмом ловушка захлопывалась.
Параллельно с захватом командных высот в своих странах правительства нефтяных экономик создали международный картель. Оказалось, что ОПЕК может влиять на цены – в ходе первого и второго нефтяного кризиса 70-х цены на нефть выросли в 10 раз. В эти годы государства-рантье находились на пике славы – казалось, ничто не могло поколебать их благополучие.
Но проблемы пришли откуда не ждали. Резкий рост нефтяных котировок сменился падением, а затем затяжным ценовым плато в 80-е и 90-е. И это была лишь часть проблемы, причем даже не главная. Некоторые страны-экспортеры (например, Канада или Австралия) продолжали расти, несмотря на ценовые скачки. Другие же перешли в состояние стагнации, а затем и спада. Выяснилось, что с самыми серьезными проблемами столкнулись страны со слабыми институтами и наибольшей долей государства в нефтяной промышленности: Ирак, Нигерия, Ангола, Алжир, Боливия, Венесуэла.
Возобновление роста цен на нефть в начале 2000-х не принесло серьезного облегчения многим госкомпаниям. Весьма нагляден в этом отношении случай мексиканской Pemex: даже в условиях рекордно высоких нефтяных цен в течение нескольких лет компания работала в убыток.
Тяжелее всего пришлось странам, где нефтяная госмонополия существовала в условиях частичной или полной экономической изоляции. Это такие страны, как Иран, Ливия и Советский Союз. Самый наглядный пример – история СССР перед его распадом. Вопреки распространенному мнению падение производства нефти началось не в «лихие девяностые», а еще при советской власти. Пик добычи был пройден в 1988 году, когда было произведено 624,3 млн тонн нефти. В 1989-м этот показатель упал до 607,2 млн тонн, в 1990-м – до 570 млн тонн, а в 1991 году опустился до 515,8 млн тонн.
Причина не недостаток запасов, а ошибки в планировании, технологическое отставание и отсутствие конкуренции. Главной задачей правительства в СССР было наполнить госказну валютой. Соответственно, основной приоритет заключался в краткосрочном наращивании объемов производства без оглядки на эффективность и срок эксплуатации месторождений. Примером этого была, в частности, печально известная практика массового заводнения месторождений (с целью увеличения извлечения нефти) в Западной Сибири. Для сравнения: в США на одну тонну добытой нефти в среднем закачивали 0,5 куб. м воды, а в СССР – 4 куб. м. В Советском Союзе из месторождений выжимали максимум в кратчайшие сроки, что приводило к их досрочному исчерпанию, а также серьезным экологическим проблемам.
После распада Союза нефтяной сектор России прошел через нелегкие испытания падения добычи, приватизации и олигархических конфликтов (в газовой индустрии госмонополия «Газпрома» так и сохранилась с советских времен). В какой-то момент могло показаться, что нефтяная отрасль постепенно переходит на частные рельсы и что возврата к старой системе государственного доминирования не будет. Этим ожиданиям не суждено было сбыться: «Роснефть» приобрела активы ЮКОСа, ТНК-ВР и «Башнефти», а «Газпром» – «Сибнефти» (переименованной в «Газпром нефть»). Через эти и другие компании правительство теперь контролирует более 50% всей добычи нефти в стране. В 2006 году доля государства составляла лишь 8% – столь стремительная трансформация произошла всего за десять лет.
Получается, что круг замкнулся: через сто лет после Декрета о земле государство в России вернуло себе контроль над командными высотами нефтяной индустрии. История России и других сырьевых экономик полна примеров, которые предостерегали нас от такого сценария. К сожалению, пока эти предостережения так и остались неуслышанными, а уроки истории – невыученными.
